Sentenza n. 3454/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’impresa appellante contestava la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la sanzione AGCOM. Deduceva, in primo luogo, che l’attività svolta, consistente nell’acquisto di SMS inutilizzati da utenti finali, nella loro raccolta e nel successivo instradamento verso altri aggregatori, non costituisse fornitura di servizi di comunicazione elettronica e che, pertanto, l’impresa non fosse destinataria dell’obbligo previsto dall’art. 6, comma 3, dell’Allegato A alla delibera n. 8/15/CIR. Sosteneva inoltre che il CLI visualizzato dal destinatario corrispondesse comunque al soggetto che aveva materialmente originato il messaggio, che l’applicazione della norma sanzionatoria fosse stata estesa in malam partem a soggetti non contemplati dalla disposizione e che il TAR avesse erroneamente qualificato l’impresa come soggetto interposto della società che gestiva l’applicazione. Deduceva anche l’omessa considerazione del regolamento SMS ALIAS e l’incompetenza dell’AGCOM. In secondo luogo, censurava la declaratoria di inammissibilità delle doglianze relative alla violazione dell’art. 102 TFUE e all’illegittimità dell’art. 6, comma 3, del Piano di numerazione, sostenendo che la disciplina avrebbe inciso anticoncorrenzialmente sul mercato degli SMS bulk e che sussistesse l’interesse a farne valere l’illegittimità.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata, sebbene con una diversa ricostruzione della responsabilità dell’impresa. Il Consiglio di Stato ha chiarito che l’art. 6, comma 3, della delibera n. 8/15/CIR impone l’obbligo di garantire la correttezza del CLI al soggetto che fornisce il servizio di comunicazione elettronica al cliente che origina la comunicazione. Tale illecito è qualificabile come illecito amministrativo proprio, riferibile direttamente ai fornitori di servizi di comunicazione elettronica. Il Collegio ha tuttavia escluso che l’impresa appellante e la società collegata potessero essere qualificate, sulla base dell’istruttoria svolta, come fornitrici di servizi di comunicazione elettronica: l’attività di raccolta e cessione di diritti di trasmissione SMS non richiedeva, di per sé, accesso alla rete pubblica, disponibilità di numerazione o connessioni con operatori di rete. Ciò non ha comportato l’estraneità dell’impresa all’illecito. La responsabilità è stata ritenuta configurabile a titolo di concorso nell’illecito proprio, quale soggetto estraneo alla qualifica richiesta dalla norma ma consapevole di contribuire causalmente alla trasmissione di messaggi recanti un CLI non corrispondente all’effettivo mittente. L’atto di contestazione e il provvedimento sanzionatorio descrivevano sufficientemente il contributo dell’impresa, consistente nella gestione dell’applicazione e nella raccolta e distribuzione dei messaggi, rendendo possibile l’alterazione del funzionamento del sistema SMS P2P. Non era necessaria la contestazione espressa dell’art. 5 l. 689/1981, poiché la condotta concorsuale e il relativo contributo causale erano stati chiaramente rappresentati, consentendo l’esercizio del diritto di difesa. Non era inoltre indispensabile che l’AGCOM avesse contestato contestualmente l’illecito ai singoli fornitori di servizi di comunicazione elettronica, essendo sufficiente l’accertamento oggettivo della violazione e del contributo consapevole dell’extraneus. Le doglianze fondate sull’art. 102 TFUE e sulla pretesa natura anticoncorrenziale della disciplina sono state confermate come inammissibili, poiché estranee all’oggetto dell’atto sanzionatorio: l’art. 6, comma 3, non disciplina il mercato all’ingrosso degli SMS, non vieta l’intermediazione o l’uso di applicazioni analoghe, non regola i prezzi e non impone un’autorizzazione generale a chi si limiti a commerciare diritti di trasmissione senza fornire servizi di comunicazione elettronica. Le spese del grado sono state compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 6, comma 1, Allegato A alla delibera AGCOM n. 8/15/CIR

  Gli operatori di rete che intervengono nella realizzazione di un servizio di comunicazione elettronica accessibile al pubblico, incluse le comunicazioni basate sulla trasmissione di messaggi, quali SMS ed MMS, [...] devono fornire, trasportare e inoltrare l’informazione relativa all’identificazione della linea chiamante (CLI - Calling Line Identification), ciascuno per quanto di competenza.

  La disposizione persegue la finalità di assicurare che il destinatario possa identificare il soggetto che ha predisposto e inviato il messaggio; l’uso della SIM di un utente privato cedente gli SMS, anziché l’identificativo dell’impresa mittente, contrasta con tale ratio.

• art. 6, comma 3, Allegato A alla delibera AGCOM n. 8/15/CIR

  Il soggetto che fornisce il servizio di comunicazione elettronica al cliente che origina la comunicazione è responsabile della fornitura e correttezza del CLI nonché della consegna di tale informazione al fornitore di servizi di comunicazione elettronica di destinazione o all’eventuale operatore di transito.

  L’obbligo grava direttamente sul fornitore di servizi di comunicazione elettronica e configura un illecito amministrativo proprio. Il soggetto privo della qualifica può tuttavia rispondere a titolo di concorso se contribuisce causalmente e consapevolmente alla violazione.

• art. 2, comma 1, lett. fff), d.lgs. 259/2003

  servizio che viene fornito “su reti di comunicazioni elettroniche”.

  La fornitura di un servizio di comunicazione elettronica presuppone l’accesso a una rete pubblica di comunicazione elettronica, direttamente o mediante accordo con un soggetto tecnicamente abilitato all’accesso.

• art. 11, comma 10, d.lgs. 259/2003

  Il titolare dell’autorizzazione generale può cederla, in tutto o in parte e sotto qualsiasi forma, consentendo a un’altra impresa di accedere alla rete e di assumere la qualifica di fornitore di servizi di comunicazione elettronica.

• art. 98-septies d.lgs. 259/2003

  I diritti d’uso delle risorse di numerazione sono concessi ai titolari di autorizzazione generale secondo procedure aperte, obiettive, trasparenti, non discriminatorie e proporzionate; la loro cedibilità dipende dai piani di numerazione o dall’atto di cessione ministeriale.

• art. 3 Allegato A alla delibera AGCOM n. 8/15/CIR

  I titolari dei diritti d’uso delle risorse di numerazione sono responsabili del loro corretto utilizzo; tali diritti possono essere messi a disposizione di soggetti che offrono servizi su numerazione quando la cessione sia ammessa.

• art. 5 l. 689/1981

  I principi sul concorso di persone sono applicabili anche agli illeciti amministrativi pecuniari. La mancata indicazione espressa della norma nell’atto sanzionatorio non determina l’illegittimità quando la condotta concorsuale e il contributo causale siano stati concretamente descritti e l’interessato abbia potuto difendersi.

• art. 102 TFUE

  La censura antitrust è stata ritenuta inammissibile perché estranea all’oggetto della sanzione: la disciplina del CLI non regola prezzi, mercato all’ingrosso degli SMS o condizioni concorrenziali tra operatori.

Massime di principio

• L’obbligo di garantire la correttezza e la trasmissione del CLI previsto per il fornitore del servizio di comunicazione elettronica grava direttamente sul soggetto qualificato dalla norma; la relativa violazione costituisce un illecito amministrativo proprio.
• Un’attività di mera raccolta, acquisto e cessione di diritti di trasmissione di SMS non integra, di per sé, la fornitura di un servizio di comunicazione elettronica quando il soggetto non dispone di accesso alla rete pubblica, connessioni con operatori di rete o numerazione utilizzata per instaurare comunicazioni.
• Il soggetto privo della qualifica di fornitore di servizi di comunicazione elettronica può concorrere nell’illecito amministrativo proprio se apporta un contributo causale rilevante e consapevole alla violazione e sa, o deve prefigurarsi, sia l’evento contrario alla norma sia l’intervento del soggetto qualificato che utilizza la rete.
• Per contestare validamente il concorso nell’illecito amministrativo non è indispensabile il richiamo testuale all’art. 5 l. 689/1981, purché l’atto di contestazione descriva con sufficiente chiarezza il contributo causale dell’incolpato e gli consenta di esercitare il diritto di difesa.
• La mancata contestazione dell’illecito anche nei confronti del fornitore di servizi di comunicazione elettronica non esclude, di per sé, la responsabilità autonoma del soggetto estraneo che abbia concorso nella violazione, purché l’illecito si sia oggettivamente verificato e il contributo concorsuale sia provato.
• Una censura antitrust è estranea al giudizio sull’osservanza delle regole di identificazione del chiamante quando la disposizione sanzionatoria non disciplina il mercato, i prezzi o le condizioni concorrenziali, ma impone esclusivamente la visualizzazione del CLI dell’effettivo mittente.

Come è indicizzato