Sentenza n. 6074/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

Le ricorrenti contestavano il provvedimento con cui il GSE, all’esito di controlli su un progetto di efficienza energetica realizzato presso uno stabilimento industriale, aveva ridotto da 3,36 a 1 il coefficiente di durabilità dell’intervento e disposto il recupero di 3.030 certificati bianchi già erogati. Deducevano violazione della disciplina sui certificati bianchi e dell’art. 14 d.m. 28 dicembre 2012, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, violazione della partecipazione procedimentale, irragionevolezza e sproporzione. In particolare, sostenevano che la caldaia incentivata e il relativo economizzatore continuassero a funzionare, che l’impianto di cogenerazione fosse entrato in esercizio successivamente alle rendicontazioni già approvate e che i risparmi energetici avrebbero dovuto essere verificati distintamente per i periodi di effettivo funzionamento, senza disconoscere retroattivamente tutti i titoli già rilasciati. Con i primi motivi aggiunti impugnavano la richiesta di restituzione dei certificati, deducendone l’illegittimità derivata, il difetto di istruttoria e motivazione, la violazione dell’affidamento e dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Con i secondi motivi aggiunti impugnavano il successivo rigetto dell’istanza di riesame presentata ai sensi dell’art. 56 d.l. 76/2020, sostenendo che il GSE avrebbe erroneamente escluso l’applicabilità della disciplina del riesame, omesso la ponderazione concreta degli interessi pubblici e privati, non considerato l’assenza di una falsa rappresentazione dei fatti e omesso il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990.

La decisione

Il TAR ha escluso l’improcedibilità del ricorso originario, ritenendo che l’istanza di riesame ex art. 56 d.l. 76/2020 avviasse un procedimento autonomo, senza far venir meno l’interesse alla caducazione degli atti originari. Ha respinto il ricorso principale: il mutamento dell’assetto impiantistico, con l’introduzione dell’impianto di cogenerazione e il progressivo relegamento della caldaia incentivata a funzioni di riserva o integrazione, aveva alterato il progetto originario e comportato una dissipazione del calore anziché un risparmio energetico. Il GSE aveva pertanto correttamente ridotto il coefficiente di durabilità a 1 ai sensi dell’art. 14, comma 3, d.m. 28 dicembre 2012. È stata ritenuta completa l’istruttoria, poiché il sopralluogo e la documentazione acquisita avevano evidenziato la difformità dell’impianto rispetto alla configurazione rappresentata nella PPPM e l’interferenza tecnica tra i due sistemi. Il TAR ha inoltre affermato che il potere di controllo del GSE è immanente e può essere esercitato per tutta la durata del rapporto incentivante; la decadenza o rideterminazione conseguente all’accertata mancanza dei presupposti non costituisce annullamento d’ufficio né sanzione, sicché non trova applicazione l’art. 21-nonies l. 241/1990. Ha respinto anche i primi motivi aggiunti, ritenendo legittimo il recupero degli incentivi indebitamente percepiti e non configurabile un legittimo affidamento fino al positivo superamento dei controlli. Ha invece accolto i secondi motivi aggiunti contro il rigetto dell’istanza di riesame. Il GSE, pur essendo tenuto a pronunciarsi entro il termine previsto, dispone nel riesame di un potere discrezionale di valutazione e bilanciamento degli interessi, dovendo considerare in concreto sia il corretto impiego delle risorse pubbliche sia l’interesse alla produzione energetica non fossile e l’interesse privato alla conservazione del beneficio, anche alla luce dell’eventuale affidamento incolpevole. Il provvedimento impugnato si era limitato a negare formalmente l’applicabilità della disciplina, senza svolgere tale comparazione e senza considerare la possibile decadenza parziale collegata all’ammissione a incentivi minori del successivo Conto Energia. Il TAR lo ha quindi annullato, ordinando un nuovo riesame secondo i criteri indicati in sentenza. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 14, comma 3, d.m. 28 dicembre 2012

  nel caso in cui siano rilevate modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, che incidono sulla quantificazione o l'erogazione degli incentivi, il GSE dispone l’annullamento dei certificati imputabili all'irregolarità riscontrata (…)

  Consente al GSE di annullare i certificati imputabili a modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, quando incidano sulla quantificazione o sull’erogazione degli incentivi.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Costituisce la base giuridica del sistema dei controlli del GSE e prevede, in presenza di violazioni rilevanti, il rigetto dell’istanza o la decadenza dagli incentivi, a seconda che il controllo sia anteriore o successivo all’ammissione.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241

  Impone al GSE di riesaminare, su richiesta dell’interessato, anche provvedimenti di decadenza dagli incentivi oggetto di giudizi pendenti, applicando i presupposti dell’annullamento d’ufficio e svolgendo una concreta ponderazione degli interessi.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Nel riesame previsto dall’art. 56 d.l. 76/2020 richiede la valutazione concreta dell’interesse pubblico e degli interessi privati coinvolti; il mero ripristino della legalità non è sufficiente a giustificare automaticamente il mantenimento della decadenza.

• artt. 7 e 10 l. 241/1990

  Le osservazioni partecipative devono essere valutate nella loro sostanza dall’amministrazione nell’ambito dell’istruttoria.

• art. 10-bis l. 241/1990

  È stato invocato dalle ricorrenti in relazione al mancato preavviso di rigetto, ma il giudice ha deciso sulla base dell’assorbente difetto di ponderazione degli interessi.

Massime di principio

• Il potere di controllo del GSE sulla spettanza degli incentivi energetici è immanente al rapporto incentivante e può essere esercitato per tutta la durata dello stesso; l’accertamento successivo della mancanza dei presupposti oggettivi non integra, di per sé, un annullamento d’ufficio né una sanzione amministrativa.
• Quando un intervento incentivato viene eseguito o gestito in modo difforme dal progetto approvato e la modifica incide sulla quantificazione dei risparmi energetici, il GSE può rideterminare l’incentivo e annullare i certificati imputabili all’irregolarità, purché l’accertamento tecnico sia adeguatamente istruito.
• Il procedimento di riesame previsto dall’art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020 è autonomo rispetto al giudizio pendente sugli atti originari e non determina la sopravvenuta carenza di interesse alla loro impugnazione.
• Nel riesame ex art. 56 d.l. 76/2020 il GSE è tenuto a pronunciarsi, ma dispone di un potere discrezionale quanto all’esito: deve applicare i presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e comparare concretamente l’interesse al corretto impiego delle risorse pubbliche, l’interesse alla produzione energetica non fossile e l’interesse privato alla conservazione del beneficio, considerando anche l’eventuale affidamento incolpevole.
• Il mero richiamo al ripristino della legalità o alla non applicabilità della disciplina del riesame non soddisfa l’obbligo di motivazione: il GSE deve indicare le ragioni concrete dell’accoglimento o del rigetto dell’istanza e valutare anche soluzioni proporzionate, come una decadenza parziale o il passaggio a un regime incentivante successivo e meno favorevole.
• In assenza del positivo superamento dei controlli, il soggetto responsabile non può normalmente invocare un legittimo affidamento definitivo sulla spettanza degli incentivi già erogati; resta tuttavia necessario, nel riesame previsto dalla legge, valutare in concreto la buona fede e gli interessi privati coinvolti.

Come è indicizzato