Sentenza n. 6237/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha chiesto la restituzione, a titolo di ripetizione di indebito, di € 1.740.654,00 versati in relazione a 52 permessi di costruire rilasciati tra il 2011 e il 2014 per il completamento di un compendio immobiliare già edificato allo stato rustico. Secondo la società, il contributo di costruzione relativo all'intero intervento era già stato integralmente versato dall'originaria lottizzante in occasione del titolo edilizio del 1993; i successivi permessi riguardavano soltanto opere di completamento, senza incremento di volumetria, mutamento di destinazione d'uso, variazioni essenziali, nuovo piano attuativo o nuovo carico urbanistico permanente. Il Comune aveva inoltre respinto la richiesta restitutoria. In appello, la società ha dedotto: l'erroneità della qualificazione del pagamento come prestazione negoziale ulteriore; l'assenza di una volontà negoziale di duplicare il pagamento; l'interpretazione della clausola convenzionale contro il predisponente; l'erronea inclusione anche del costo di costruzione, oltre agli oneri di urbanizzazione; l'omessa considerazione della CTU fallimentare sullo stato dei luoghi; l'erroneo trasferimento sulla società dell'onere di provare quanto versato dall'originaria costruttrice. Il Comune, con appello incidentale, ha contestato la legittimazione e l'interesse ad agire della società e ha eccepito la prescrizione, sostenendo inoltre la debenza delle somme in ragione delle convenzioni, del nuovo titolo edilizio, del plusvalore generato dal completamento e della nuova cantierizzazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione di difetto di legittimazione e interesse, rilevando che la società azionava un proprio diritto alla restituzione dei pagamenti da essa effettuati, non un diritto appartenente all'originaria lottizzante. Ha accolto parzialmente l'eccezione di prescrizione: per l'azione di ripetizione di indebito il termine decennale decorre dalla data di ciascun pagamento non dovuto, non dal rilascio del titolo edilizio né dal pagamento dell'ultima rata. L'eccezione è validamente proposta con l'allegazione dei fatti dai quali deriva l'inerzia del creditore e con la manifestazione della volontà di avvalersi della prescrizione; la qualificazione giuridica dei fatti e l'individuazione del dies a quo spettano al giudice. Sono state dichiarate prescritte somme pari a € 566.302,00, relative ai pagamenti anteriori al 12 ottobre 2012. Nel merito, il Collegio ha accolto l'appello principale. Ha ritenuto irrilevanti, ai fini della ripetizione, i rapporti tra la società subentrante e l'originaria costruttrice e il contenuto delle convenzioni successive, poiché la questione decisiva era stabilire se il primo contributo fosse già stato versato per i medesimi interventi edilizi. Le clausole convenzionali del 2011 e del 2012, limitandosi a ribadire l'obbligo di pagamento del contributo a fronte del rilascio del titolo edilizio, non costituivano una valida causa autonoma per il pagamento duplicato. La possibilità, in astratto, di assumere convenzionalmente oneri superiori a quelli legali non era pertinente, poiché non si trattava di oneri aggiuntivi, ma del pagamento degli stessi oneri già assolti per il medesimo intervento. Il Comune non aveva specificamente contestato l'avvenuto integrale pagamento originario e non aveva allegato né provato fatti idonei a giustificare il secondo pagamento, quali sopravvenienze normative o modifiche progettuali tali da imporre un ricalcolo o un conguaglio. Il plusvalore derivante dal completamento era rimasto non dimostrato e la nuova cantierizzazione non costituiva, in assenza di base normativa, titolo per un nuovo contributo di costruzione. Il Comune è stato quindi condannato a restituire € 1.174.352,00, oltre interessi legali dal 12 ottobre 2022, data della domanda stragiudiziale avente valore di costituzione in mora, presumendosi la buona fede dell'amministrazione. Le spese del doppio grado sono state poste a carico del Comune e liquidate in € 8.000,00, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  Il contributo di costruzione è dovuto in relazione al rilascio del titolo edilizio; la mera reiterazione convenzionale dell'obbligo non giustifica il pagamento duplicato degli stessi oneri per il medesimo intervento.

• art. 15, comma 3, d.P.R. 380/2001

  La realizzazione della parte dell’intervento non ultimata nel termine stabilito è subordinata al rilascio di nuovo permesso per le opere ancora da eseguire; si procede altresì, ove necessario, al ricalcolo del contributo di costruzione.

  Il nuovo permesso per opere non ultimate può comportare un ricalcolo del contributo soltanto ove necessario; l'amministrazione deve allegare e dimostrare le sopravvenienze normative o fattuali che giustificano il conguaglio.

• art. 22, comma 7, d.P.R. 380/2001

  Senza obbligo del pagamento del contributo di costruzione.

  Quando le opere residue sono realizzabili mediante SCIA, il permesso di costruire eventualmente richiesto dall'interessato non comporta, in via generale, l'obbligo di pagare il contributo di costruzione.

• art. 23, comma 1, ultimo periodo, d.P.R. 380/2001

  Restano assoggettati al contributo gli interventi individuati dalla legge, tra cui quelli realizzabili mediante SCIA alternativa al permesso di costruire.

• art. 1173 c.c.

  La ripetizione dell'indebito deriva da un'obbligazione legale e il relativo diritto sorge con il pagamento non dovuto.

• art. 1183, comma 1, c.c.

  In assenza di un termine di adempimento, la prestazione è immediatamente esigibile.

• art. 1185 c.c.

  Il termine di prescrizione del credito non decorre prima della scadenza del termine previsto per l'adempimento, quando il credito non è ancora esigibile.

• art. 2033 c.c.

  Gli interessi sulla somma da restituire decorrono dalla domanda quando il soggetto che ha ricevuto il pagamento è in buona fede.

• art. 2935 c.c.

  La prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere.

  Nella ripetizione di indebito il diritto può essere fatto valere dal momento di ciascun pagamento non dovuto; l'individuazione del dies a quo è una questione di diritto rimessa al giudice.

• art. 2946 c.c.

  Il diritto alla ripetizione dell'indebito è soggetto al termine ordinario decennale di prescrizione.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  È richiamato il fondamento della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle controversie relative agli atti e provvedimenti concernenti il contributo di costruzione.

• Adunanza plenaria n. 12/2018

  La pubblica amministrazione, nel corso di tale rapporto, può pertanto sempre rideterminare, sia a favore che a sfavore del privato, l’importo di tale contributo, in principio erroneamente liquidato, richiedendone o rimborsandone a questi la differenza nell’ordinario termine di prescrizione decennale (art. 2946 c.c.) decorrente dal rilascio del titolo edilizio, senza incorrere in alcuna decadenza, mentre per parte sua il privato non è tenuto ad impugnare gli atti determinativi del contributo nel termine di decadenza, potendo ricorrere al giudice amministrativo, munito di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., nel medesimo termine di dieci anni, anche con un’azione di mero accertamento.

  Il principio riguarda la rideterminazione del contributo e l'azione di mero accertamento relativa alla sua esatta determinazione, non la diversa azione di condanna alla restituzione di somme indebitamente pagate, per la quale la prescrizione decorre da ciascun pagamento.

Massime di principio

• Nell'azione di ripetizione di somme pagate a titolo di contributo di costruzione, il termine ordinario decennale di prescrizione decorre dalla data di ciascun pagamento non dovuto, poiché il diritto restitutorio sorge ed è esigibile con il pagamento stesso; non decorre dal rilascio del titolo edilizio né, in caso di rateizzazione, dal pagamento dell'ultima rata.
• Il principio secondo cui la prescrizione decorre dal rilascio del titolo edilizio riguarda l'azione di mero accertamento o la facoltà dell'amministrazione di rideterminare il contributo erroneamente liquidato, e non si applica all'azione di condanna alla restituzione di un pagamento indebito.
• Nell'eccezione di prescrizione la parte deve allegare i fatti dai quali risulta l'inerzia del titolare del diritto e manifestare la volontà di avvalersi dell'effetto estintivo, ma non deve indicare correttamente il dies a quo né qualificare giuridicamente tali fatti; l'individuazione della decorrenza e del regime prescrizionale spetta al giudice.
• Quando il privato dimostra o allega, senza specifica contestazione dell'amministrazione, che il contributo di costruzione è già stato integralmente versato per il medesimo intervento edilizio, un successivo pagamento degli stessi oneri è privo di causa e deve essere restituito, salvo che l'amministrazione alleghi e provi fatti idonei a giustificare un ricalcolo o un conguaglio.
• Il rilascio di nuovi titoli edilizi per il completamento di opere non ultimate non legittima automaticamente un nuovo contributo di costruzione: l'amministrazione deve dimostrare sopravvenienze normative o modifiche progettuali, diverse dal mero completamento, che rendano necessario il ricalcolo; il plusvalore economico non dimostrato e la mera nuova cantierizzazione non sono sufficienti.

Come è indicizzato