Sentenza n. 86/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l'autorizzazione unica rilasciata a Inwit S.p.a. e gli atti collegati, deducendo, in sintesi: insufficiente valutazione dell'impatto paesaggistico, culturale, ambientale e visivo dell'opera; illegittima mancata espressione di un parere di merito da parte della Soprintendenza e mancata imposizione di un vincolo indiretto; difetto di istruttoria sulla presenza di beni culturali, recettori sensibili, altre antenne, copertura telefonica, siti alternativi e disponibilità di aree pubbliche; violazione degli strumenti urbanistici comunali e provinciali, della disciplina della rete ecologica e delle prescrizioni relative agli ambiti rurali e alle strade panoramiche; violazione del regolamento comunale sugli impianti di telecomunicazione, quanto a minimizzazione dell'impatto visivo, localizzazione preferenziale in aree pubbliche, schermatura e tutela dei recettori sensibili; mancata acquisizione del parere dell'Aeronautica Militare e difetto di disponibilità giuridica dell'area; violazione dell'art. 44 d.lgs. 259/2003 e dell'allegato 12-bis per incompletezza della documentazione; mancata presentazione del programma annuale delle installazioni; violazione della partecipazione procedimentale e degli obblighi di risposta alle istanze dei cittadini; violazione dei principi di precauzione e proporzionalità per i rischi derivanti dai campi elettromagnetici; illegittimità derivata del regolamento comunale. Con i motivi aggiunti sono stati dedotti ulteriori profili di carenza istruttoria, falsità od omissione delle informazioni sui dintorni dell'impianto e sui beni e luoghi presenti nel raggio di 300 metri, violazione della disciplina urbanistica e paesaggistica, omessa acquisizione del parere della Commissione per la qualità architettonica e il paesaggio, violazione dell'allegato 12-bis e mancata attivazione di un procedimento per vincolo indiretto.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, ritenendo infondate tutte le censure. Ha escluso il difetto di legittimazione passiva del Ministero della Cultura e della Soprintendenza, poiché erano state censurate specificamente la nota soprintendentizia e la mancata imposizione di un vincolo indiretto; ha tuttavia prescisso dall'eccezione comunale sull'ammissibilità per difetto di legittimazione e interesse, decidendo nel merito. Quanto agli aspetti paesaggistici e culturali, ha rilevato che l'area non era gravata da vincoli diretti o indiretti e che, in tale situazione, la Soprintendenza non era tenuta a esprimere un parere di merito. Un vincolo indiretto avrebbe richiesto lo specifico procedimento previsto dagli artt. 46 e 47 d.lgs. 42/2004 e la scelta di avviarlo rientra nella discrezionalità tecnica dell'amministrazione, sindacabile solo per manifesta irragionevolezza o illogicità, non ravvisata. Ha escluso anche la necessità della VIA e ha ritenuto che il Comune avesse comunque considerato l'impatto visivo mediante prescrizioni di schermatura con siepi e alberature autoctone. Ha ritenuto non necessario che l'operatore dimostrasse l'indispensabilità del sito, l'assenza di alternative, la scopertura di rete o la disponibilità di aree pubbliche: la necessità può derivare anche dal potenziamento della capacità e della qualità della rete, incluso il passaggio al 5G. La documentazione integrativa è stata giudicata sufficiente ai fini dell'allegato 12-bis, con descrizione della morfologia e degli edifici e produzione delle tavole richieste. È stata esclusa la necessità di un ulteriore parere dell'Aeronautica Militare, anche perché l'Aeronautica aveva comunque verificato l'assenza di interferenze con l'oleodotto militare. Non era necessario il parere della Commissione per la qualità architettonica e il paesaggio, in assenza di beni paesaggistici o culturali interessati. Gli strumenti urbanistici non sono stati ritenuti ostativi, poiché non contengono divieti alla realizzazione di infrastrutture di telecomunicazione e tali infrastrutture sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica, nei limiti della disciplina localizzativa legittima. La previsione della schermatura è stata interpretata come misura di mitigazione dell'impatto ad altezza d'uomo, non come obbligo di rendere invisibile un palo di 34 metri. Le preferenze per aree pubbliche e la possibilità di prescrivere siti alternativi sono state qualificate come facoltà, non obblighi. Il regolamento comunale non è stato violato: la minimizzazione dell'impatto era assicurata dalle prescrizioni, la disponibilità di siti pubblici era meramente facoltativa, e non risultava una localizzazione vietata su un ricettore sensibile o nella relativa area di pertinenza. Il contratto di locazione stipulato con i titolari dei diritti sull'area costituiva titolo sufficiente per la presentazione dell'istanza; la destinazione del fondo a patrimonio familiare non incideva sulla validità del contratto. La mancata presentazione del programma annuale delle installazioni non poteva ostacolare l'autorizzazione, perché introduceva un onere ulteriore non previsto dalla disciplina nazionale. La partecipazione era stata assicurata mediante pubblicazione all'albo pretorio e sul sito comunale; la mancata risposta a istanze dei cittadini non era stata provata. Infine, i profili sanitari e i principi di precauzione e proporzionalità sono stati esclusi perché l'autorizzazione riguardava soltanto il palo, privo di apparati radioelettrici e quindi di emissioni elettromagnetiche; la valutazione dei limiti di esposizione sarebbe avvenuta in occasione delle successive autorizzazioni per gli impianti trasmittenti. Spese compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  L'istanza (...) deve essere corredata della documentazione atta a comprovare il rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità (...) Tale documentazione è esclusa per l'installazione delle infrastrutture, quali pali, torri e tralicci, destinate ad ospitare gli impianti radioelettrici.

  La procedura autorizzatoria riguarda, nel caso esaminato, la sola infrastruttura di supporto; non è necessario produrre la documentazione relativa alle emissioni elettromagnetiche quando si autorizzano pali, torri o tralicci privi degli apparati trasmittenti.

• art. 43, comma 4, d.lgs. 259/2003

  Le infrastrutture relative alle reti di comunicazione, ivi inclusi gli impianti radioelettrici, sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria.

  Le infrastrutture di telecomunicazione, comprese le stazioni radio base, sono opere di urbanizzazione primaria e sono compatibili con le destinazioni urbanistiche, salvo limiti localizzativi legittimi e specifici.

• art. 8, comma 6, l. 36/2001

  [I Comuni possono] adottare un regolamento (...) per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici (...) con l'esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio.

  I regolamenti comunali possono disciplinare criteri localizzativi e misure di minimizzazione, ma non possono introdurre divieti generalizzati o limitazioni territoriali astratte alla localizzazione degli impianti.

• artt. 46 e 47 d.lgs. 42/2004

  Le prescrizioni di tutela indiretta devono essere adottate mediante lo specifico procedimento previsto dal Codice dei beni culturali e del paesaggio; non possono essere introdotte indirettamente attraverso un semplice parere soprintendentizio.

• art. 6, comma 2, l.r. Emilia-Romagna 15/2013

  La Commissione si esprime: a) sul rilascio dei provvedimenti comunali in materia di beni paesaggistici; b) sugli interventi edilizi (...) negli edifici di valore storico-architettonico, culturale e testimoniale; c) sull'approvazione degli strumenti urbanistici, qualora l'acquisizione del parere sia prevista dal regolamento edilizio.

  In assenza di beni paesaggistici o culturali interessati dall'intervento, non è necessario acquisire il parere della Commissione per la qualità architettonica e il paesaggio.

• art. 8, comma 1, l.r. Emilia-Romagna 30/2000

  Le valutazioni effettuate in sede di rilascio dell'autorizzazione (...) ricomprendono anche la valutazione sui possibili impatti relativi al paesaggio e al patrimonio storico, culturale e ambientale.

  La valutazione paesaggistica, storico-culturale e ambientale deve essere compresa nel procedimento autorizzatorio; nel caso concreto tale obbligo è stato ritenuto assolto mediante l'istruttoria comunale, il coinvolgimento della Soprintendenza e il parere ambientale con prescrizioni.

• art. 44, comma 5, d.lgs. 259/2003

  Lo sportello locale competente provvede a pubblicizzare l'istanza anche sul portale web dedicato, pur senza diffondere i dati caratteristici dell'impianto.

  La pubblicazione dell'istanza all'albo pretorio e sul sito comunale costituisce forma adeguata di pubblicità e partecipazione nel procedimento di autorizzazione dell'infrastruttura.

• art. 167 c.c.

  La destinazione del bene a fondo patrimoniale determina una segregazione patrimoniale a tutela dei bisogni della famiglia, ma non elimina la validità del contratto di locazione né il titolo di disponibilità giuridica dell'area.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  Il programma annuale delle installazioni non può essere trasformato in un prerequisito per l'autorizzazione, se non previsto dalla disciplina nazionale come condizione procedimentale necessaria.

Massime di principio

• Le infrastrutture di supporto alle reti di comunicazione elettronica, quali pali, torri e tralicci destinati a ospitare successivamente gli apparati radioelettrici, sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e, in linea generale, sono compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica; gli strumenti urbanistici comunali non possono ostacolarne la realizzazione in assenza di prescrizioni specifiche e legittime coerenti con la disciplina nazionale.
• L'autorizzazione ex art. 44 d.lgs. 259/2003 per la sola infrastruttura di supporto non richiede la previa dimostrazione dell'indispensabilità del sito, dell'assenza di siti alternativi, della disponibilità di aree pubbliche o della necessità derivante da una scopertura di rete; la necessità dell'intervento può consistere anche nel potenziamento della capacità o della qualità della rete.
• I Comuni possono dettare criteri localizzativi e prescrivere misure di mitigazione dell'impatto degli impianti di telecomunicazione, ma non possono introdurre divieti generalizzati o distanze inderogabili e astratte rispetto a categorie ampie di siti sensibili; la preferenza per aree pubbliche e la possibilità di individuare una localizzazione alternativa non equivalgono, salvo diversa previsione cogente, a obblighi assoluti.
• In assenza di vincoli paesaggistici o culturali diretti o indiretti, la Soprintendenza non è tenuta a esprimere un parere di merito sull'installazione di un'infrastruttura di telecomunicazione; l'eventuale tutela indiretta deve essere istituita mediante lo specifico procedimento previsto dagli artt. 46 e 47 d.lgs. 42/2004 e non può essere introdotta attraverso un semplice parere endoprocedimentale.
• L'autorizzazione della sola infrastruttura di supporto non comporta, di per sé, emissioni elettromagnetiche e non richiede quindi la verifica dei limiti di esposizione relativi agli apparati trasmittenti, che deve essere effettuata nell'eventuale successivo procedimento autorizzatorio per l'installazione degli impianti radioelettrici.
• Nel procedimento ex art. 44 d.lgs. 259/2003 gli adempimenti documentali e procedimentali non possono essere aggravati mediante la richiesta di condizioni ulteriori non previste dalla disciplina nazionale; in particolare, la mancata presentazione di un programma annuale delle installazioni non costituisce causa ostativa al rilascio dell'autorizzazione.

Come è indicizzato