Corte di giustizia, Sentenza C-106/22

Meccanismo ungherese di controllo degli investimenti esteri e libertà di stabilimento

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Fővárosi Törvényszék (Corte di Budapest-Capitale) in una controversia tra Xella Magyarország e il Ministro ungherese dell’Innovazione e della Tecnologia. Oggetto del giudizio è il divieto di acquisizione del 100% delle quote di una società ungherese qualificata come "strategica" perché attiva nell’estrazione di ghiaia, sabbia e argilla.

Fatti e procedimento principale

Xella Magyarország, società di diritto ungherese, intendeva acquisire la totalità delle quote di Janes és Társa, altra società ungherese proprietaria di una cava. La società acquirente apparteneva a un gruppo transnazionale: era controllata da una società tedesca, a sua volta partecipata da una società lussemburghese, collegata in ultima istanza a un gruppo con capogruppo registrata alle Bermuda. Il Ministro, applicando la Vmtv, ha vietato l’operazione ritenendo che l’assetto proprietario estero potesse pregiudicare l’interesse nazionale, in particolare la sicurezza dell’approvvigionamento di materie prime per il settore edile, specie a livello locale.

Normativa dell’Unione richiamata

La Corte ha esaminato la domanda principalmente alla luce dell’articolo 49 TFUE sulla libertà di stabilimento. Sono stati richiamati anche l’articolo 65, paragrafo 1, lettera b), TFUE, i considerando 4, 6, 10, 13 e 36 e gli articoli 1, 2, 3, 4, 6 e 9 del regolamento (UE) 2019/452, nonché l’articolo 4, paragrafo 2, TUE. Sono inoltre evocati gli articoli 54 e 55 TFUE, per chiarire che le società costituite conformemente al diritto di uno Stato membro beneficiano della libertà di stabilimento indipendentemente dalla nazionalità dei soci.

Inapplicabilità del regolamento (UE) 2019/452

La Corte ha anzitutto escluso che l’operazione rientrasse nel regolamento 2019/452. Tale regolamento si applica agli investimenti esteri diretti effettuati da un "investitore estero", ossia da una persona fisica o impresa di un paese terzo. Nel caso di specie, invece, l’acquirente era una società ungherese, quindi una società dell’Unione, anche se facente parte di un gruppo controllato in ultima istanza da soggetto extra-UE.

La Corte ha osservato che il fatto che l’articolo 4, paragrafo 2, lettera a), del regolamento consenta di considerare l’assetto proprietario dell’investitore estero come fattore di valutazione non amplia l’ambito di applicazione del regolamento fino a comprendere investimenti effettuati da società di uno Stato membro. Né risultava che il divieto fosse stato adottato per contrastare una costruzione artificiosa elusiva ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 6, e del considerando 10 del regolamento.

Individuazione della libertà fondamentale applicabile

La Corte ha poi qualificato la fattispecie come rientrante nella libertà di stabilimento e non nella libera circolazione dei capitali. Una normativa che incide sulle partecipazioni idonee a conferire un’influenza sicura sulla gestione e sul controllo di una società rientra infatti nell’articolo 49 TFUE.

È stato precisato che una società come Xella Magyarország, pur appartenendo a un gruppo con controllante finale esterna all’Unione, è una società dell’Unione ai sensi dell’articolo 54 TFUE, perché costituita secondo il diritto di uno Stato membro e con sede in uno Stato membro. La provenienza degli azionisti non incide sul diritto della società di invocare la libertà di stabilimento.

Ricevibilità della prima questione

La Corte ha ritenuto ricevibile la prima questione, nonostante la vicenda presentasse, a prima vista, elementi interni a un solo Stato membro. L’elemento transfrontaliero rilevante consisteva nell’assetto proprietario del gruppo dell’acquirente, articolato attraverso società stabilite in più Stati membri e, in ultima istanza, collegato a un gruppo con capogruppo in paese terzo.

Restrizione alla libertà di stabilimento

Il divieto di acquisizione è stato qualificato come restrizione, e in particolare come restrizione particolarmente grave, della libertà di stabilimento: esso impediva a una società dell’Unione di acquisire il controllo di un’altra società residente strategica. La misura ostacolava in modo diretto l’esercizio dell’attività di stabilimento mediante acquisizione di controllo societario.

Giustificazione invocata e valutazione della Corte

Lo Stato membro faceva valere la tutela dell’interesse nazionale e della sicurezza dell’approvvigionamento di materie prime di base per il settore edile. La Corte ha ricordato che motivi puramente economici non possono giustificare restrizioni alle libertà fondamentali; la sicurezza dell’approvvigionamento può essere invocata solo in presenza di una minaccia effettiva e sufficientemente grave a un interesse fondamentale della collettività.

Nel caso concreto, la Corte ha escluso che la sicurezza dell’approvvigionamento di ghiaia, sabbia e argilla per il settore edile locale potesse essere assimilata agli interessi fondamentali della collettività nei termini riconosciuti dalla propria giurisprudenza in materia di energia, petrolio o telecomunicazioni. Inoltre, dagli atti non emergeva una minaccia effettiva e sufficientemente grave: la società acquirente già acquistava circa il 90% della produzione della cava, mentre il restante 10% era venduto a imprese locali; inoltre, data la natura e il basso valore commerciale delle materie prime rispetto ai costi di trasporto, appariva poco probabile un trasferimento rilevante della produzione fuori dal mercato locale.

Decisione e dispositivo

La Corte ha quindi dichiarato che le disposizioni del Trattato FUE in materia di libertà di stabilimento ostano a un meccanismo nazionale di controllo degli investimenti esteri che consenta di vietare l’acquisizione di una società residente strategica da parte di un’altra società residente appartenente a un gruppo con società in più Stati membri, quando il divieto sia motivato dalla tutela della sicurezza dell’approvvigionamento di materie prime di base per il settore edile a livello locale.

Seconda questione pregiudiziale

Poiché la seconda questione era formulata solo nell’ipotesi di risposta affermativa alla prima, e la Corte ha invece risolto la prima in senso contrario alla compatibilità della normativa nazionale con il diritto dell’Unione, non è stato necessario esaminare la seconda questione.

Principio affermato

La nazionalità extra-UE del soggetto che controlla indirettamente una società dell’Unione non consente, di per sé, di sottrarre quest’ultima alla tutela della libertà di stabilimento. Uno Stato membro non può vietare l’acquisizione di una società strategica da parte di una società residente dell’Unione, quando il divieto sia fondato su un generico interesse alla sicurezza dell’approvvigionamento di materie prime di base per il settore edile locale e non su una minaccia effettiva e sufficientemente grave a un interesse fondamentale della collettività.