Sentenza n. 1568/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza del TAR Campania, sezione staccata di Salerno, che aveva respinto i ricorsi contro la deliberazione comunale. Deducevano, tra l'altro, violazione degli artt. 16 e 41 Cost., degli artt. 3, comma 1, n. 54, e 7, comma 9, d.lgs. n. 285/1992, degli artt. 3 e 10-bis l. n. 241/1990 e dell'art. 97 Cost.; difetto di motivazione e di istruttoria; travisamento dei presupposti; sviamento, asseritamente diretto a realizzare entrate economiche anziché a ridurre traffico e inquinamento; disparità di trattamento tra veicoli con più di cinque posti e veicoli di minore capienza, nonché rispetto ai taxi; violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, adeguatezza, sussidiarietà, concorrenza, libertà di circolazione e iniziativa economica. Gli appellanti sostenevano inoltre che la misura fosse sproporzionata perché applicata per tutto l'anno, basata esclusivamente sul numero dei posti, non differenziata in base a ingombro o classe ambientale, e idonea a incentivare l'uso di mezzi privati. Contestavano infine l'eventuale efficacia retroattiva della deliberazione, prospettando violazione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza del Consiglio di Stato n. 1261/2024 e chiedendo, in sostanza, di poter far valere pretese restitutorie per somme già corrisposte.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto entrambi gli appelli e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto adeguata la motivazione della deliberazione, ricostruibile mediante la lettura congiunta dell'atto impugnato, delle precedenti deliberazioni richiamate e delle relazioni tecniche e di vigilanza ad esse collegate. Tali elementi documentavano la congestione del traffico, i rischi per pedoni e mezzi di soccorso, l'inquinamento e le caratteristiche della strada, unica via di accesso alla parte a valle dell'abitato, tortuosa e con carreggiata media di circa 2,80 metri, ridotta in alcuni punti a due metri. La scelta di assumere il numero dei posti come criterio di delimitazione della categoria soggetta alla misura è stata ritenuta non manifestamente irragionevole, poiché idonea a rappresentare, in via generale ed empirica, l'ingombro dei veicoli e il loro impatto sulla circolazione. Il giudice ha escluso lo sviamento, rilevando che il pagamento per l'accesso alla ZTL è espressamente previsto dall'art. 7, comma 9, Codice della strada e può svolgere funzione dissuasiva. Ha inoltre escluso la violazione degli artt. 16 e 41 Cost., poiché la misura riguarda una specifica zona e non impedisce in assoluto la circolazione nel territorio comunale. La precedente sentenza n. 1261/2024 non è stata ritenuta ostativa: essa aveva censurato la disparità di trattamento tra NCC e taxi, mentre la nuova deliberazione estende il regime ai veicoli adibiti a NCC, taxi e uso privato. Le contestazioni sulla sproporzione e sugli effetti incentivanti dell'uso dell'auto privata sono state ritenute ipotetiche e non supportate da concrete evidenze contrarie alle valutazioni comunali. Quanto alla retroattività, il Consiglio di Stato ha confermato l'inammissibilità della censura: non è proponibile un'azione preventiva di accertamento della legittimità dell'atto in relazione a futuri e ipotetici atti lesivi. L'eventuale violazione o elusione del giudicato avrebbe dovuto essere fatta valere mediante giudizio di ottemperanza alla precedente sentenza, non mediante ordinaria azione di annullamento. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 7, comma 9, d.lgs. n. 285/1992

  I comuni, con deliberazione della Giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull'ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio [...]. Analogamente i comuni provvedono a delimitare altre zone di rilevanza urbanistica nelle quali sussistono esigenze particolari di traffico, di cui al secondo periodo del comma 8

  La norma attribuisce ai Comuni ampia discrezionalità nella delimitazione delle ZTL e consente di subordinare l'ingresso o la circolazione al pagamento di una somma, quale strumento anche dissuasivo del traffico.

• art. 16 Cost.

  La limitazione della libertà di circolazione è compatibile con la Costituzione quando riguarda una zona delimitata e risulta giustificata da esigenze di sicurezza, tutela dei pedoni e riduzione del traffico, senza vietare l'accesso all'intero territorio.

• art. 41 Cost.

  La limitazione dell'iniziativa economica privata è legittima quando costituisce effetto indiretto e proporzionato di una disciplina della circolazione adottata per esigenze di sicurezza, ambiente e ordinato governo del traffico.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La motivazione di una deliberazione può essere ricostruita attraverso il richiamo espresso a precedenti atti e alle relazioni tecniche e istruttorie che ne costituiscono il presupposto, senza che ciò integri motivazione postuma.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La norma è stata richiamata dagli appellanti, ma il giudice non ha fondato su di essa una specifica statuizione decisiva.

• art. 87, commi 2, lettera d), e 3, c.p.a.

  Nel giudizio di ottemperanza si applicano termini dimidiati, il cui mancato rispetto è stato indicato come ulteriore elemento confermativo del fatto che l'azione proposta non era un'azione di ottemperanza.

• art. 45, comma 1, c.p.a.

  Richiamato insieme alle disposizioni sul rito dell'ottemperanza per evidenziare il regime dei termini di deposito applicabile a tale giudizio.

Massime di principio

• La delimitazione delle ZTL e la scelta del relativo regime rientrano nell'ampia discrezionalità comunale, sindacabile dal giudice amministrativo soltanto per vizi di legittimità esterni, quali evidenti violazioni procedurali o manifesta irragionevolezza, e non per sostituire la valutazione amministrativa con una diversa valutazione di merito.
• La motivazione di una deliberazione istitutiva o modificativa di una ZTL può risultare anche dal richiamo espresso a precedenti deliberazioni e agli atti istruttori a esse collegati, purché il richiamo consenta di individuare le ragioni concrete della misura; l'utilizzo di tali atti non costituisce motivazione postuma quando essi appartengono al procedimento richiamato dall'atto finale.
• Nella disciplina delle ZTL, il numero di posti del veicolo può costituire un criterio non manifestamente irragionevole per individuare i mezzi soggetti a limitazione, in quanto idoneo, in via generale ed empirica, a rappresentarne l'ingombro e l'impatto sulla circolazione, salva la prova concreta di una manifesta inadeguatezza del criterio.
• La previsione di un pagamento per l'accesso a una ZTL non dimostra di per sé uno sviamento verso finalità meramente finanziarie, poiché il pagamento è previsto dalla legge e può svolgere una funzione di deterrenza e disincentivo alla circolazione, coerente con gli obiettivi di riduzione del traffico.
• L'eventuale violazione o elusione del giudicato derivante dall'adozione di un nuovo atto sostanzialmente replicativo di quello annullato deve essere fatta valere mediante giudizio di ottemperanza; non è ammissibile una preventiva azione di accertamento della legittimità dell'atto in relazione a futuri e ipotetici atti lesivi o pretese restitutorie.

Come è indicizzato