Sentenza n. 55/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha chiesto la riforma della sentenza del TAR che aveva respinto la domanda di risarcimento dei danni asseritamente derivati dall'illegittimo recupero, in unica soluzione, di contributi di esercizio relativi agli anni 1986, 1987 e 1988. Il precedente giudizio aveva condotto all'annullamento parziale del decreto regionale, limitatamente alle modalità temporali del recupero: le somme erano dovute, ma avrebbero dovuto essere recuperate mediante rateizzazione o imputazione agli esercizi successivi, anziché mediante un'unica compensazione e un pagamento immediato. L'appellante ha dedotto la sussistenza dell'illegittimità dell'azione amministrativa, del danno ingiusto, del nesso causale e della colpa dell'amministrazione, chiedendo il ristoro: degli interessi passivi bancari conseguenti alla scopertura di conto corrente; delle somme non percepite nel 1990 e pagate nel 2001, con relativi accessori; delle spese di manutenzione rese necessarie dal mancato rinnovo degli automezzi; del mancato incremento del fatturato e della perdita di vantaggi economici connessi all'acquisto di nuovi veicoli; della riduzione dell'avviamento aziendale. Il TAR aveva escluso la colpa dell'amministrazione, ritenendo non espressamente disciplinate né chiaramente vietate le modalità di recupero, e aveva inoltre rilevato l'assenza di adeguata prova del danno-evento e delle singole voci di pregiudizio.

La decisione

Il CGARS ha accolto parzialmente l'appello e, in riforma della sentenza del TAR, ha accolto parzialmente il ricorso di primo grado. Ha ritenuto che la responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio della funzione abbia natura extracontrattuale e richieda la prova dell'ingiustizia del danno, della lesione di un bene della vita, del nesso causale, del danno-conseguenza e dell'elemento soggettivo. Nel caso concreto, le somme recuperate erano effettivamente dovute e l'illegittimità riguardava esclusivamente il loro recupero in unica soluzione. Tuttavia, la colpa dell'amministrazione è stata ravvisata considerando la condotta complessiva, compreso l'errore originario nell'erogazione di somme eccedenti, che costituiva antecedente causale dell'azione successivamente annullata. Il danno risarcibile è stato individuato negli interessi passivi bancari effettivamente sostenuti per la scopertura determinata dal recupero anticipato e integrale. La quantificazione dovrà essere effettuata tra le parti ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., applicando il tasso bancario corrisposto sulle somme interessate e la rivalutazione annuale della sorte capitale, previa considerazione della compensazione intervenuta. Sono state invece respinte le ulteriori voci relative alle spese di manutenzione, al mancato aumento del fatturato, al mancato reinvestimento, alla perdita di chance e alla riduzione dell'avviamento, perché non adeguatamente provate quanto all'esistenza, al nesso causale e all'ammontare. Il giudice ha escluso che la consulenza tecnica o la liquidazione equitativa potessero supplire integralmente all'onere probatorio della parte. Le spese del doppio grado sono state compensate per metà; la restante metà, liquidata in € 3.000,00 oltre accessori e rifusione del contributo unificato, è stata posta a carico delle amministrazioni appellate.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio della funzione pubblicistica ha natura extracontrattuale e richiede la prova del danno ingiusto, del nesso causale e del dolo o della colpa.

• art. 2697 c.c.

  Il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi della domanda risarcitoria, compresi danno, ingiustizia, nesso causale, ammontare e colpa dell'amministrazione.

• art. 7, comma 4, c.p.a.

  Il risarcimento per lesione di interessi legittimi presuppone che l'esercizio illegittimo del potere abbia leso un bene della vita spettante al privato.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Quando la quantificazione del danno richiede operazioni complesse, il giudice può pronunciare una condanna rimettendo alle parti la liquidazione secondo i criteri stabiliti nella decisione.

• art. 10 l.r. 14 giugno 1983, n. 68

  L'eccedenza risultante tra il contributo corrisposto e quello determinato a consuntivo per lo stesso anno è considerata acconto per l'esercizio successivo.

  La disposizione disciplina il conguaglio e l'imputazione dell'eccedenza all'esercizio successivo, ma non regola espressamente il recupero di eccedenze riferite a più annualità pregresse; secondo il precedente giudicato, essa non legittima il recupero in unica soluzione.

• art. 1223 c.c.

  Sono risarcibili le conseguenze dannose che costituiscono effetto immediato e diretto della lesione, secondo il criterio della causalità giuridica.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa presuppone che l'esistenza del danno sia provata e che sia obiettivamente impossibile o particolarmente difficile determinarne l'ammontare preciso.

• art. 2056 c.c.

  La disciplina della liquidazione del danno extracontrattuale richiama i criteri di cui all'art. 1223 c.c. e consente la liquidazione equitativa solo alle condizioni indicate dall'art. 1226 c.c.

• art. 97 Cost.

  La colpa dell'amministrazione può essere desunta dalla violazione dei canoni di imparzialità e buon andamento, in presenza di una condotta negligente e non giustificata da errore scusabile.

Massime di principio

• La responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio della funzione pubblicistica ha natura extracontrattuale e richiede, oltre all'illegittimità dell'atto, la lesione ingiusta di uno specifico bene della vita, il nesso causale, un danno-conseguenza effettivo e l'elemento soggettivo del dolo o della colpa.
• L'annullamento giurisdizionale di un provvedimento non determina automaticamente il diritto al risarcimento: il danneggiato deve provare sia il danno-evento, inteso come lesione dell'interesse qualificato, sia il danno-conseguenza patrimoniale o non patrimoniale, oltre al nesso causale tra condotta amministrativa e pregiudizio.
• La colpa dell'amministrazione deve essere valutata considerando la condotta complessiva dell'apparato e tutti gli antecedenti causali dell'azione illegittima; l'errore originario nell'erogazione di somme non dovute può concorrere a fondare la colpevolezza anche quando l'illegittimità successivamente accertata riguardi soltanto le modalità di recupero.
• Il nesso causale nella responsabilità amministrativa va accertato secondo il criterio del più probabile che non, mediante giudizio controfattuale e verifica della causalità adeguata; sono risarcibili, ai sensi degli artt. 1223 e 2056 c.c., soltanto le conseguenze immediate e dirette della lesione del bene della vita.
• La consulenza tecnica d'ufficio e la liquidazione equitativa non possono sostituire la prova dell'esistenza del danno e del nesso causale: la parte deve allegare e dimostrare gli elementi specifici del pregiudizio, mentre l'equità opera soltanto per colmare una difficoltà nella quantificazione di un danno già provato.
• Quando l'amministrazione recupera in unica soluzione somme effettivamente dovute, ma con modalità illegittime che anticipano il momento del pagamento, il danno risarcibile può essere limitato agli interessi passivi bancari causalmente derivati dall'anticipato esborso, se adeguatamente provati.

Come è indicizzato