Sentenza n. 2777/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha riassunto davanti al TAR, dopo che il Tribunale di Palermo aveva declinato la giurisdizione amministrativa e revocato il decreto ingiuntivo n. 4204/2018, la controversia relativa alla compensazione per l’aumento eccezionale dei prezzi di materiali impiegati nell’appalto dei lavori di adeguamento e rifunzionalizzazione del Padiglione Polichirurgico del P.O. Villa Sofia. Ha chiesto l’accertamento e il pagamento di € 318.050,47, di cui € 262.851,63 per imponibile ed € 55.198,84 per IVA al 21%, in relazione alla fattura n. 14/13 del 30 maggio 2013, oltre interessi moratori dalla richiesta indicata negli atti come presentata il 21 novembre 2009 al soddisfo; in via principale ha chiesto un nuovo decreto ingiuntivo e, in subordine, l’accertamento del credito e la condanna al pagamento. L’Azienda ha eccepito l’inammissibilità per carenza degli elementi richiesti dall’art. 40 c.p.a., per mancato perfezionamento del procedimento amministrativo di compensazione e per assenza di un provvedimento conclusivo; ha contestato la possibilità di ottenere direttamente una condanna o un decreto ingiuntivo e ha sostenuto che, al più, avrebbe potuto essere proposta un’azione contro il silenzio. Ha inoltre dedotto il difetto di legittimazione attiva per l’intero importo, in ragione del subentro della società nella quota della mandante soltanto dal 18 ottobre 2007, e l’infondatezza nel merito. Il TAR ha prescinduto dalle eccezioni processuali e ha esaminato la pretesa nel merito.

La decisione

Il ricorso è stato integralmente rigettato. Il TAR ha osservato in via preliminare che la riassunzione dopo la declinatoria del giudice ordinario avrebbe dovuto essere formalmente articolata secondo l’art. 40 c.p.a.; ha tuttavia prescisso dalle eccezioni in rito, ritenendo la domanda manifestamente infondata nel merito. Per il contratto del 2003, la disciplina applicabile escludeva in via generale la revisione dei prezzi; la successiva disciplina regionale siciliana aveva introdotto una distinta compensazione per variazioni eccezionali, subordinata a specifici presupposti e a un procedimento sequenziale. La richiesta, riferita a più annualità e presentata anni dopo i relativi decreti assessoriali, non era stata attivata secondo la scansione temporale e procedimentale propria dell’istituto. Mancavano inoltre l’istruttoria e la validazione del direttore dei lavori, la determinazione delle quantità compensabili e il certificato di pagamento; la relazione PROGESI, commissionata unilateralmente dall’impresa, era una consulenza di parte e non poteva sostituire tali verifiche. La società non aveva provato documentalmente l’effettiva maggiore onerosità dei materiali rispetto ai prezzi di riferimento dell’offerta: né la relazione tecnica non validata, né la fattura, né la sua annotazione contabile dimostravano il credito o valevano come riconoscimento del debito. Il TAR ha inoltre rilevato che la deliberazione aziendale n. 1372 del 4 dicembre 2015 non aveva liquidato né riconosciuto la somma, ma aveva soltanto congelato le determinazioni sul residuo credito in attesa della definizione della riserva. In nessuna delle prospettazioni alternative della ricorrente sussisteva quindi un credito immediatamente certo, liquido ed esigibile azionabile con fattura e domanda di condanna: se si trattava di compensazione, occorreva il completamento del procedimento speciale; se si trattava di riserva, rilevava la procedura prevista dagli artt. 31-bis e 32 della legge n. 109/1994 e dal contratto, compreso il previo tentativo di accordo bonario. Le spese sono state poste a carico della ricorrente e liquidate in € 2.500,00, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 40 c.p.a.

  la riassunzione del giudizio innanzi al giudice amministrativo, a seguito di declinatoria di giurisdizione da parte del giudice ordinario, avrebbe richiesto una formale articolazione del ricorso secondo i criteri di cui all’art. 40 c.p.a.

  La riassunzione davanti al giudice amministrativo deve rispettare i requisiti formali del ricorso previsti dal codice del processo amministrativo, anche se la translatio iudicii conserva gli effetti della domanda originaria; nel caso concreto il TAR ha comunque prescisso dall’eccezione perché ha rigettato la domanda nel merito.

• art. 26, comma 3, l. 109/1994

  l’art. 26, comma 3, della legge n. 109/1994, ratione temporis applicabile, escludeva espressamente la revisione dei prezzi nei lavori pubblici;

  Per il contratto d’appalto in esame la disciplina temporale applicabile escludeva la revisione ordinaria dei prezzi; la compensazione introdotta successivamente dalla normativa regionale costituiva un istituto speciale e distinto.

• commi 4-bis, 4-quater e 4-quinquies dell’art. 26 l. 109/1994, introdotti dalla l.r. Sicilia 16/2005 e modificati dalla l.r. Sicilia 23/2006

  soltanto con la legge regionale siciliana n. 16/2005, come modificata dalla legge regionale n. 23/2006, sono stati introdotti nell’art. 26 i commi 4-bis, 4-quater e 4-quinquies, prevedendo un peculiare e derogatorio meccanismo di compensazione per le variazioni eccezionali, superiori alla soglia del 10% dei prezzi dei singoli materiali da costruzione ritenuti più significativi;

  La compensazione è una misura derogatoria, limitata alle variazioni eccezionali superiori alla soglia del 10% per i materiali individuati, e non equivale a una generale revisione dei prezzi o a un ordinario credito da corrispettivo.

• Circolare dell’Assessorato regionale dei lavori pubblici del 20 novembre 2007

  La Circolare configura un procedimento amministrativo unitario, articolato e necessariamente sequenziale. In primo luogo, l’appaltatore può richiedere la compensazione «nel momento in cui viene accertato, tramite il decreto assessoriale annuale, che l’effettivo aumento percentuale supera la soglia del 10%».

  La richiesta deve essere collegata al decreto assessoriale annuale che accerta il superamento della soglia; seguono la verifica tecnica del direttore dei lavori, la verifica finanziaria e, in presenza dei relativi presupposti, l’emissione del certificato di pagamento. La sequenza è costitutiva dei presupposti per l’insorgenza e l’esigibilità del credito.

• artt. 31-bis e 32 l. 109/1994

  Se, invece, essa è qualificabile come riserva, la relativa definizione resta soggetta alla procedura prevista dagli artt. 31bis e 32 della legge n. 109/1994 e dalle pattuizioni contrattuali, ivi compreso il preventivo esperimento del tentativo di accordo bonario.

  Qualora la pretesa di compensazione sia fatta valere come riserva, la sua definizione è soggetta alla procedura prevista dalla legge e dal contratto, compreso il previo tentativo di accordo bonario; non ne deriva un credito immediatamente esigibile in base alla sola fattura.

Massime di principio

• La compensazione per variazioni eccezionali dei prezzi dei materiali nei lavori pubblici, quando prevista da una disciplina speciale, non costituisce revisione ordinaria dei prezzi né un credito automaticamente derivante dall’aumento rilevato in decreti ufficiali: il diritto al pagamento dipende dai presupposti e dal procedimento stabiliti dalla disciplina applicabile.
• Quando la disciplina della compensazione richiede una sequenza di verifiche tecniche e finanziarie e l’emissione di un certificato di pagamento, il credito non è certo, liquido ed esigibile prima del completamento di tale procedimento.
• Una relazione tecnica commissionata unilateralmente dall’appaltatore non sostituisce l’istruttoria attribuita dalla disciplina speciale al direttore dei lavori e non prova, da sola, quantità effettivamente impiegate, periodi di contabilizzazione e maggiore onerosità concretamente sostenuta.
• L’appaltatore che domanda la compensazione deve provare documentalmente l’effettiva maggiore onerosità rispetto ai prezzi di riferimento dell’offerta; la mera comparazione astratta dei prezzi, la fattura unilateralmente emessa o la sua annotazione contabile non dimostrano il credito né equivalgono a riconoscimento del debito.
• La richiesta di compensazione deve essere attivata in relazione ai decreti annuali che accertano il superamento della soglia prevista; una richiesta cumulativa presentata con ritardo pluriennale, senza giustificazione e senza consentire le verifiche in contraddittorio, non è idonea ad avviare validamente il procedimento.

Come è indicizzato