Sentenza n. 601/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva manifestato nel 2003 la volontà di permanere in servizio sino a 75 anni ai sensi dell'art. 16, commi 1 e 1-bis, d.lgs. n. 503/1992, e la Presidenza del Consiglio dei Ministri ne aveva preso atto con d.P.C.M. del 17 marzo 2004. Ha sostenuto che, avendo esercitato il diritto potestativo prima della riforma del 2008, la propria posizione si sarebbe consolidata e non avrebbe potuto essere trasformata in interesse legittimo né travolta dalle successive riforme. Ha inoltre dedotto che la revoca prevista dall'art. 1, comma 2, d.l. n. 90/2014 riguardasse soltanto i trattenimenti disposti nel regime successivo al 2008, mentre il d.P.C.M. del 2004 avrebbe avuto natura meramente ricognitiva della volontà già espressa. In subordine ha chiesto la sospensione del giudizio e la rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità dell'art. 1, comma 2, d.l. n. 90/2014, per contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., prospettando una revoca legislativa priva dei limiti propri dell'autotutela e lesiva dell'affidamento. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito l'inammissibilità dell'azione per difetto di attualità e per la richiesta di una pronuncia su poteri amministrativi non ancora esercitati; nel merito hanno sostenuto che il trattenimento fosse istituto eccezionale, non configurasse un diritto incondizionato e che il trattenimento del ricorrente, destinato a decorrere dal 19 febbraio 2028, fosse decaduto già nel 2008 ai sensi dell'art. 72, comma 10, d.l. n. 112/2008.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso, prescindendo dalle eccezioni preliminari perché la domanda è risultata infondata nel merito. Ha ricostruito il regime previgente al 2008, rilevando che l'art. 16, d.lgs. n. 503/1992, nella versione allora vigente, riconosceva agli avvocati dello Stato la facoltà di permanere in servizio sino a 75 anni e che la giurisprudenza costituzionale e amministrativa aveva qualificato tale posizione, quanto meno per le categorie interessate, come diritto non subordinato a valutazioni discrezionali, pur richiedendo un'attività amministrativa di verifica e formalizzazione. Tuttavia, la disciplina transitoria introdotta nel 2008 ha distinto i trattenimenti in base alla decorrenza: quelli anteriori al 31 dicembre 2008 erano fatti salvi; quelli con decorrenza nel 2009 dovevano essere riconsiderati; quelli con decorrenza dal 1° gennaio 2010 decadevano ex lege, con possibilità di presentare una nuova istanza nei termini previsti dalla disciplina riformata. Poiché il trattenimento del ricorrente, pur disposto nel 2004, avrebbe prodotto effetti soltanto dal 19 febbraio 2028, esso è decaduto già nel 2008. Il ricorrente non ha potuto presentare una nuova istanza, poiché il termine utile sarebbe decorso soltanto dal febbraio 2026, quando l'istituto era già stato abrogato. L'abrogazione del 2014 non ha fatto rivivere il provvedimento del 2004; l'art. 1, comma 2, d.l. n. 90/2014 ha confermato la revoca dei trattenimenti disposti e non ancora efficaci, senza che il riferimento legislativo ai trattenimenti "disposti" potesse essere interpretato come limitato ai soli provvedimenti successivi al 2008. Il TAR ha inoltre ritenuto manifestamente infondata la questione di costituzionalità: la disciplina del 2008 e quella del 2014 hanno avuto portata generale, perseguito finalità di ricambio generazionale, buon andamento e risparmio di spesa, e modulato gli effetti transitori in funzione della prossimità dell'efficacia dei trattenimenti. Non è stata ravvisata una lesione irragionevole dell'affidamento, né la necessità delle garanzie procedimentali della l. n. 241/1990, trattandosi di interventi legislativi generali e non di ordinari provvedimenti amministrativi di autotutela. Spese compensate per la complessità e parziale novità della questione.

Norme richiamate

• art. 16, commi 1 e 1-bis, d.lgs. n. 503/1992

  È in facoltà dei dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici non economici di permanere in servizio [...] per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di età [...] La facoltà di cui al comma 1 è estesa sino al compimento del settantacinquesimo anno di età.

  Nel testo previgente al 2008, la disposizione riconosceva agli avvocati dello Stato, rientranti tra le categorie richiamate, una facoltà di trattenimento non subordinata a valutazione discrezionale dell'amministrazione, pur richiedendo la verifica e formalizzazione amministrativa.

• art. 72, commi 7-10, d.l. n. 112/2008, convertito dalla l. n. 133/2008

  Sono fatti salvi i trattenimenti in servizio in essere [...] I trattenimenti in servizio già autorizzati con effetto a decorrere dal 1° gennaio 2010 decadono ed i dipendenti interessati [...] sono tenuti a presentare una nuova istanza.

  La disciplina transitoria ha salvato i trattenimenti con decorrenza anteriore al 31 dicembre 2008, previsto la rivalutazione di quelli con decorrenza nel 2009 e disposto la decadenza ex lege di quelli con decorrenza dal 1° gennaio 2010, imponendo una nuova istanza nei termini perentori previsti dalla riforma.

• art. 1, commi 1-3, d.l. n. 90/2014, convertito dalla l. n. 114/2014

  Sono abrogati l'articolo 16 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 [...] I trattenimenti in servizio disposti [...] e non ancora efficaci [...] sono revocati.

  La norma ha abrogato l'istituto e il regime transitorio del 2008 e ha revocato i trattenimenti disposti ma non ancora efficaci; il riferimento ai trattenimenti "disposti" non è limitato a quelli successivi alla riforma del 2008 e non consente la reviviscenza dei trattenimenti già decaduti.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Richiamato dalle amministrazioni per sostenere l'inammissibilità di una pronuncia su poteri non ancora esercitati; il TAR ha ritenuto di poter prescindere dall'esame dell'eccezione, decidendo il ricorso nel merito.

• artt. 3 e 97 Cost.

  Invocati dal ricorrente quale parametro della questione di costituzionalità; il TAR ha ritenuto manifestamente infondata la questione, considerando ragionevoli le finalità di ricambio generazionale, buon andamento e contenimento della spesa perseguite dalle riforme.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  Richiamato per disporre l'oscuramento delle generalità e dei dati identificativi delle parti private.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, unitamente all'art. 52 d.lgs. n. 196/2003, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata mediante oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• La disciplina transitoria dell'art. 72, commi 8-10, d.l. n. 112/2008 va applicata in base alla decorrenza del trattenimento: sono salvi i trattenimenti con decorrenza anteriore al 31 dicembre 2008, quelli con decorrenza nel 2009 sono soggetti a rivalutazione e quelli con decorrenza dal 1° gennaio 2010 decadono ex lege, anche se erano stati autorizzati nel vigore del precedente regime.
• L'esercizio, nel regime previgente al 2008, della facoltà di trattenimento in servizio sino a 75 anni non rende intangibile la posizione acquisita rispetto a successive discipline legislative generali riguardanti rapporti di durata con la pubblica amministrazione; il legislatore può modificarla o sopprimerla, purché l'intervento non sia irrazionale e non frustri in modo arbitrario l'affidamento.
• L'art. 1, comma 2, d.l. n. 90/2014, nel prevedere la revoca dei trattenimenti disposti e non ancora efficaci, si riferisce anche ai trattenimenti accordati nel regime anteriore al 2008 che erano già decaduti o comunque non producevano effetti secondo la disciplina transitoria del 2008; la norma non determina la reviviscenza di autorizzazioni ormai prive di efficacia.
• L'abrogazione legislativa generale di un istituto e la correlata disciplina transitoria non costituiscono, per ciò solo, una legge-provvedimento soggetta ai vincoli propri dell'intervento legislativo puntuale; la disciplina diretta a una pluralità indeterminata di destinatari può essere scrutinata secondo i parametri ordinari di ragionevolezza e non arbitrarietà.
• La soppressione del trattenimento in servizio, finalizzata al ricambio generazionale, al buon andamento e al risparmio di spesa, non viola di per sé gli artt. 3 e 97 Cost. né impone l'applicazione delle garanzie procedimentali della l. n. 241/1990 alle conseguenze decadenziali e revocatorie previste direttamente dalla legge.

Come è indicizzato