Sentenza n. 1805/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda gestioni autonome del servizio idrico integrato mantenute da Comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti ai sensi dell’art. 148, comma 5, d.lgs. n. 152/2006, sulla base delle deliberazioni ATO n. 332/2008 e n. 467/2012 e di convenzioni che ne fissavano la durata sino al 31 dicembre 2023, termine originariamente previsto per l’affidamento del servizio d’ambito. I Comuni hanno impugnato la nota con cui ATO 3 ha dichiarato cessate tali gestioni e disposto gli adempimenti per il subentro del gestore d’ambito. Nel primo motivo, riproposto in appello, i Comuni hanno sostenuto che l’art. 147, comma 2-bis, lett. a), d.lgs. n. 152/2006, sopravvenuto, imponesse una salvaguardia senza termine delle gestioni autonome già istituite, deducendo violazione di legge, violazione del principio tempus regit actum, difetto di istruttoria, contraddittorietà e difetto di motivazione. Hanno inoltre contestato la mancata considerazione della deliberazione ATO n. 601/2016, che avrebbe riconosciuto la legittimità delle gestioni senza indicarne il termine. In subordine, i Comuni hanno sostenuto che la proroga dal 31 dicembre 2023 al 31 dicembre 2033 dell’affidamento del servizio a SMAT S.p.A. dovesse automaticamente estendersi alle gestioni autonome, il cui termine era collegato alla durata dell’affidamento principale. ATO 3 e SMAT hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso, sostenendo che la nota fosse meramente ricognitiva di atti e convenzioni precedenti non impugnati e che le note di SMAT relative al subentro avessero autonoma lesività. ATO 3 ha inoltre proposto appello contro il capo della sentenza di primo grado che aveva ritenuto automaticamente prorogata al 2033 la durata delle gestioni salvaguardate, deducendo violazione degli artt. 147, comma 2-bis, e 172 d.lgs. n. 152/2006, delle deliberazioni ATO e delle convenzioni, nonché contraddittorietà e illogicità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli, ritenendo sussistente la connessione oggettiva. Ha respinto le eccezioni di inammissibilità: la nota impugnata aveva autonoma capacità lesiva perché dichiarava la cessazione delle gestioni, mentre le convenzioni precedenti contenevano una clausola condizionata a eventuali modifiche normative e non consentivano di ritenere definitivamente risolta la questione interpretativa; le note di SMAT erano successive alla nota ATO e prive di contenuto provvedimentale. Nel merito, ha respinto l’appello dei Comuni. L’art. 147, comma 2-bis, d.lgs. n. 152/2006 si limita a individuare i casi eccezionali nei quali può essere mantenuta una gestione autonoma e non incide sulla durata del titolo convenzionale. La gestione unica d’ambito costituisce la regola, mentre la gestione autonoma è deroga eccezionale da interpretare restrittivamente. Poiché le convenzioni fissavano il termine del 31 dicembre 2023, la sopravvenuta disciplina non ha prodotto una proroga sine die. L’art. 147, comma 2-ter, non era applicabile, riguardando gestioni per le quali l’ente d’ambito non si fosse ancora espresso sui requisiti di salvaguardia di cui alla lettera b), mentre nel caso esaminato l’assenso dell’ATO era già intervenuto e si trattava dell’ipotesi della lettera a). Il Consiglio di Stato ha invece accolto l’appello di ATO 3 e di SMAT, riformando la sentenza del TAR nella parte in cui aveva ritenuto automaticamente prorogata al 31 dicembre 2033 la gestione salvaguardata. La proroga deliberata nel 2016 riguardava esclusivamente l’affidamento in house a SMAT, ontologicamente distinto dalle gestioni autonome, e la deliberazione non conteneva alcuna disposizione sulla durata di queste ultime. Il rinvio contenuto nelle convenzioni era fisso e non dinamico; l’eventuale estensione delle gestioni autonome avrebbe richiesto un nuovo assenso espresso. Sono state ritenute irrilevanti sia la programmazione degli investimenti sia le questioni sull’inefficienza delle gestioni, estranee all’oggetto degli atti impugnati. Per effetto della riforma, il ricorso di primo grado è stato respinto. I Comuni sono stati condannati alle spese in favore di ATO 3, liquidate in 6.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 96, comma 1, c.p.a.

  Consente la riunione degli appelli connessi, proposta nella decisione per la connessione delle questioni trattate e della sentenza impugnata.

• art. 147, comma 1, d.lgs. n. 152/2006

  Esprime il principio della gestione unica del servizio idrico integrato nell’ambito territoriale ottimale.

• art. 147, comma 2-bis, lett. a), d.lgs. n. 152/2006

  Sono fatte salve rispetto alla gestione unica di ambito: a) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma nei Comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti già istituite ai sensi del comma 5 dell'articolo 148.

  Prevede un’eccezione alla gestione unica, ma non disciplina né modifica la durata delle gestioni autonome già autorizzate; la deroga deve essere interpretata restrittivamente.

• art. 147, comma 2-ter, d.lgs. n. 152/2006

  Entro il 1° luglio 2022, le gestioni del servizio idrico in forma autonoma per le quali l'ente di governo dell'ambito non si sia ancora espresso sulla ricorrenza dei requisiti per la salvaguardia di cui al comma 2-bis, lettera b), confluiscono nella gestione unica individuata dal medesimo ente. Entro il 30 settembre 2022, l'ente di governo dell'ambito provvede ad affidare al gestore unico tutte le gestioni non fatte salve ai sensi del citato comma 2-bis.

  Ha natura transitoria e si applica alle gestioni per le quali l’ente d’ambito non si sia ancora pronunciato sui requisiti della lettera b); non riguarda gestioni già autorizzate ai sensi della lettera a).

• art. 148, comma 5, d.lgs. n. 152/2006

  Costituiva la base normativa delle gestioni autonome dei Comuni montani con popolazione fino a 1.000 abitanti, previo rispetto delle condizioni previste dalla disciplina vigente e, nella versione applicabile, previo consenso dell’ATO.

• art. 149-bis, comma 1, d.lgs. n. 152/2006

  Conferma il principio generale dell’unicità della gestione del servizio idrico integrato.

• art. 151 d.lgs. n. 152/2006

  È richiamato quale riferimento alla durata trentennale dell’affidamento e al carattere temporalmente delimitato delle gestioni.

• art. 172 d.lgs. n. 152/2006

  È richiamato per il principio di temporaneità e unicità della gestione e per il subentro del gestore unico nelle gestioni non più salvaguardate.

• art. 2, comma 14, d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4

  Ha modificato l’art. 148, comma 5, richiedendo che i Comuni gestissero l’intero servizio idrico integrato e ottenessero il previo consenso dell’ATO.

• art. 2, comma 186-bis, l. 23 dicembre 2009, n. 191

  Ha abrogato l’art. 148 d.lgs. n. 152/2006 a decorrere dal 31 dicembre 2012, senza incidere, secondo la decisione, sulla durata convenzionale già stabilita.

• art. 7, comma 1, lett. b), n. 4), d.l. 12 settembre 2014, n. 133, convertito dalla l. 11 novembre 2014, n. 164

  Ha introdotto nell’art. 147 il comma 2-bis, volto a salvaguardare specifiche gestioni autonome in deroga alla gestione unica.

• art. 22, comma 1-quinquies, d.l. 6 novembre 2021, n. 152, convertito dalla l. 29 dicembre 2021, n. 233

  È richiamato quale fonte dell’introduzione dell’art. 147, comma 2-ter, avente natura transitoria.

• art. 5 d.lgs. n. 201/2022

  È richiamato come ulteriore conferma della tendenza ordinamentale alla gestione unitaria dei servizi pubblici.

Massime di principio

• Nel servizio idrico integrato la gestione unica per ambito territoriale ottimale costituisce la regola, mentre la gestione autonoma comunale costituisce un’eccezione; le disposizioni che la salvaguardano devono pertanto essere interpretate in modo rigoroso e restrittivo.
• L’art. 147, comma 2-bis, lett. a), d.lgs. n. 152/2006 individua le gestioni autonome dei piccoli Comuni montani che devono essere fatte salve rispetto alla gestione unica, ma non proroga né rende sine die la durata del titolo giuridico o della convenzione sulla cui base la gestione è stata istituita.
• Quando la convenzione di coordinamento collega espressamente la durata della gestione autonoma alla scadenza dell’affidamento d’ambito fissando una data determinata, il successivo differimento della scadenza dell’affidamento al gestore unico non comporta automaticamente la proroga della gestione autonoma, salvo che dagli atti emerga un rinvio dinamico o intervenga un nuovo assenso espresso dell’ente d’ambito.
• La proroga dell’affidamento in house al gestore unico, motivata da esigenze di sostenibilità economico-finanziaria degli investimenti, riguarda il rapporto di affidamento d’ambito e non è automaticamente estensibile alle gestioni autonome, che costituiscono un titolo distinto e non ontologicamente assimilabile.
• L’art. 147, comma 2-ter, d.lgs. n. 152/2006 si applica alle gestioni autonome per le quali l’ente di governo d’ambito non si sia ancora pronunciato sui requisiti di salvaguardia previsti dalla lettera b) del comma 2-bis; non si applica alle gestioni già autorizzate e ricondotte alla fattispecie della lettera a).

Come è indicizzato