Sentenza n. 1080/2026 - Genova, Sezione 2

Esito

La controversia

La società concessionaria uscente ha impugnato l’invito del 29 aprile 2026 e la lex specialis della procedura comparativa. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 36 e 37 cod. nav. e l’eccesso di potere, sostenendo che l’attribuzione di 50 punti su 100 al canone avrebbe trasformato la selezione in un’asta al rialzo, a detrimento della qualità del servizio, e che la durata quadriennale e l’intensità di manodopera avrebbero reso insostenibile l’offerta; ha inoltre denunciato una contraddizione tra la griglia e il dichiarato obiettivo sociale della concessione. Con il secondo motivo ha invocato la violazione dell’art. 36 cod. nav. e del legittimo affidamento, assumendo che le comunicazioni di dicembre 2025 avessero fatto sorgere l’aspettativa di un rinnovo diretto. Con il terzo ha contestato la clausola del modello di partecipazione che imponeva di rinunciare a chiedere riduzioni del canone previste dalla legge, richiamando l’agevolazione per i marina resort. Con il quarto ha lamentato la violazione degli artt. 3 e 97 Cost. e dei principi di imparzialità e buon andamento per la mancata inclusione dell’esperienza pregressa tra i criteri valutativi, diversamente da quanto avvenuto in procedure analoghe. L’Autorità ha eccepito la tardività e l’inammissibilità e ha chiesto il rigetto nel merito.

La decisione

Respinta l’eccezione di irricevibilità fondata sulla mancata impugnazione dell’avviso del 13 gennaio 2026: tale avviso era endoprocedimentale, l’indizione della gara era eventuale e i criteri erano indicati genericamente, senza punteggi, sicché non aveva autonoma lesività. Dichiarati inammissibili i motivi primo, terzo e quarto: le relative clausole non erano immediatamente escludenti e la società non aveva dimostrato che fosse oggettivamente impossibile presentare un’offerta seria, sostenibile e remunerativa. Il canone a base di gara era di € 27.005,50, inferiore ai € 29.001,12 corrisposti dalla ricorrente per il 2025; inoltre, la distribuzione dei punteggi poteva incidere sul contenuto dell’offerta, ma non rendeva impossibile la partecipazione, e l’interesse a contestare quei criteri sarebbe divenuto concreto con un esito sfavorevole della gara. Anche la clausola sulle riduzioni del canone e l’omesso criterio dell’esperienza producevano, allo stato, una lesione solo potenziale: il pregiudizio relativo all’esperienza sarebbe sorto in caso di aggiudicazione all’altra concorrente; quello relativo all’agevolazione per i marina resort solo se la ricorrente, dopo avere vinto e destinato il compendio a tale attività, si fosse vista negare la riduzione, controversia peraltro spettante al giudice ordinario. Respinto nel merito il secondo motivo: le comunicazioni di dicembre 2025 consentivano temporaneamente l’occupazione nelle more del procedimento concessorio, ma non promettevano un rinnovo diretto; un affidamento in tal senso sarebbe comunque derivato da un errore di diritto, poiché il rinnovo senza evidenza pubblica sarebbe contrario all’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e all’art. 49 TFUE. Ricorso quindi parzialmente inammissibile e, per il resto, respinto; spese compensate.

Norme richiamate

• artt. 36 e 37 cod. nav.

  Con le note del 17 e del 31 dicembre 2025 l’Autorità di Sistema Portuale ha comunicato a PVS di “consentire l’occupazione dei compendi demaniali marittimi” dal 1° gennaio 2026, ossia dopo la scadenza dei titoli in data 31 dicembre 2025, “nelle more del procedimento di assentimento della concessione” (doc. 4 ricorrente).

  Le comunicazioni che autorizzano la prosecuzione temporanea dell’occupazione nelle more del procedimento concessorio non costituiscono promessa di rinnovo diretto né fanno sorgere un affidamento tutelabile alla prosecuzione della concessione senza gara.

• art. 18 reg. es. cod. nav.

  Con tale atto, trasmesso via pec alla concessionaria uscente Porto Venere Sviluppo s.r.l. e pubblicato all’albo pretorio comunale, l’Autorità di Sistema Portuale ha reso noto di avere ricevuto le istanze per il rinnovo dei titoli relativi al compendio demaniale in discussione (doc. 2 resistente) ed ha invitato tutti gli interessati a presentare osservazioni e/o domande concorrenti, ai sensi dell’art. 18 reg. es. cod. nav.

  L’avviso che apre alla presentazione di osservazioni e domande concorrenti costituisce, nella fattispecie, un atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività, non imponendo l’immediata impugnazione.

• art. 37 cod. nav.

  In materia di impugnazione delle clausole dei bandi di gara, la giurisprudenza ha elaborato i seguenti principi: - le clausole che non rivestono portata escludente – quali quelle che disciplinano la composizione della commissione o che condizionano anche indirettamente la formulazione dell’offerta economica (ad esempio, relative al metodo di gara, ai criteri di valutazione ed alle regole sulle offerte anomale) – devono essere impugnate unitamente al provvedimento applicativo (id est l’esclusione per anomalia o l’aggiudicazione a terzi), il quale rende attuale e concreta la lesione sino a quel momento solo potenziale ed astratta; è legittimato a ricorrere unicamente l’operatore economico che abbia partecipato alla gara o manifestato formalmente il proprio interesse alla procedura

  Le clausole non immediatamente escludenti che regolano i criteri comparativi della concessione, anche quando incidono sulla formulazione dell’offerta, vanno contestate con l’atto applicativo che rende concreta la lesione; l’impugnazione immediata è riservata alle clausole che precludono oggettivamente la partecipazione o la formulazione dell’offerta.

• art. 03, comma 1, lett. f), d.l. n. 400/1993

  Il pregiudizio derivante dalla clausola di rinuncia e, con esso, l’interesse a contestarla si verificherebbe qualora, dopo avere vinto la gara, l’esponente adibisse il compendio demaniale a “marina resort” e l’Amministrazione negasse l’agevolazione di cui all’art. 03, comma 1, lett. f), del d.l. n. 400/1993 (con la precisazione che, trattandosi di un diritto soggettivo a contenuto meramente patrimoniale, la cognizione della relativa controversia spetta al giudice ordinario: cfr. T.A.R. Liguria, sez. I, 9 settembre 2025, n. 990).

  L’interesse a contestare la clausola di rinuncia all’agevolazione sul canone diviene concreto solo se, dopo l’aggiudicazione e la destinazione del compendio a marina resort, l’amministrazione nega la riduzione; la controversia sul relativo diritto patrimoniale spetta al giudice ordinario.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Dalla locuzione impiegata non si può ricavare una promessa di rinnovo diretto al di fuori di una procedura di evidenza pubblica, che violerebbe l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (c.d. Bolkestein) e l’art. 49 TFUE.

  Il rinnovo diretto della concessione demaniale, al di fuori di una procedura di evidenza pubblica, contrasta con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE.

• art. 49 TFUE

  Dalla locuzione impiegata non si può ricavare una promessa di rinnovo diretto al di fuori di una procedura di evidenza pubblica, che violerebbe l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (c.d. Bolkestein) e l’art. 49 TFUE.

  Il rinnovo diretto della concessione senza evidenza pubblica è ritenuto incompatibile anche con l’art. 49 TFUE.

Massime di principio

• Le clausole di una procedura comparativa che non impediscono la partecipazione, ma incidono sui criteri di valutazione o condizionano la formulazione dell’offerta, devono essere impugnate insieme all’atto applicativo che rende attuale la lesione; sono immediatamente impugnabili solo le clausole che, per ragioni oggettive, precludono la partecipazione o la formulazione dell’offerta.
• Chi sostiene che le condizioni di gara rendano impossibile presentare un’offerta economicamente sostenibile deve darne prova adeguata. La partecipazione alla procedura è un indice significativo della natura non immediatamente escludente delle clausole, e non è tutelata la scelta di formulare un’offerta non seria per effetto della struttura dei punteggi.
• L’avviso che comunica la ricezione di istanze concessorie e invita a presentare osservazioni o domande concorrenti è endoprocedimentale e non autonomamente lesivo quando la gara è solo eventuale e i criteri sono indicati genericamente, senza punteggi; non sussiste in tal caso un onere di immediata impugnazione.
• La comunicazione di una proroga temporanea dell’occupazione demaniale nelle more del procedimento di assentimento non equivale a una promessa di rinnovo diretto e non fonda un legittimo affidamento alla concessione senza gara, trattandosi di una pretesa basata su un errore di diritto.

Come è indicizzato