Sentenza n. 1350/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente aveva ottenuto nel 2022, all’esito di una procedura di evidenza pubblica, la concessione della gestione del servizio di somministrazione di alimenti e bevande e di commercio in sede fissa nei locali comunali, con scadenza naturale nel 2028. Al momento della partecipazione aveva dichiarato di non essere ancora iscritta alla Camera di commercio, mentre era titolare di partita IVA dall’ottobre 2022. Dopo avere esercitato l’attività senza contestazioni per oltre tre anni, nel marzo 2026 provvedeva all’iscrizione camerale, indicando l’attivazione dell’attività sin dal 2022. Il Comune adottava quindi una determinazione qualificata come revoca della concessione, ritenendo la tardiva iscrizione una grave violazione del principio di fiducia, e successivamente ordinava la cessazione dell’attività e la riconsegna dei locali, con richiamo all’art. 650 c.p. La ricorrente deduceva: violazione delle garanzie partecipative e degli artt. 7 e 8 l. 241/1990; violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, contraddittorio, proporzionalità, tutela dell’affidamento e buona fede; falsa applicazione del principio di fiducia di cui all’art. 2, comma 1, d.lgs. 36/2023; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, illogicità, sproporzione e sviamento; erronea qualificazione dell’atto e violazione dei principi sull’autotutela e sui rapporti concessori; carenza di istruttoria e motivazione circa la gravità e la sanabilità dell’irregolarità, nonché circa le ricadute negative sul servizio; illegittimità derivata dell’ordinanza di sgombero; e carenza di potere del Comune di imporre autoritativamente la riconsegna di locali che, secondo la ricorrente, non appartenevano al patrimonio indisponibile dell’ente.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha ritenuto fondata la censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento di revoca: trattandosi di un atto incidente negativamente sulla sfera giuridica della destinataria, il Comune avrebbe dovuto instaurare un contraddittorio procedimentale effettivo, consentendole di rappresentare le proprie ragioni. La mera richiesta di documenti non rendeva riconoscibile l’intenzione dell’amministrazione di disporre l’immediata revoca per qualsiasi irregolarità formale, anche se tollerata per anni. Il giudice ha inoltre rilevato, nel merito, l’assenza di un adeguato bilanciamento degli interessi e la sproporzione della revoca, adottata dopo oltre tre anni di svolgimento dell’attività, a fronte della regolarizzazione intervenuta e senza chiarire alcuna concreta ricaduta negativa sul servizio. L’annullamento della revoca ha comportato, in via derivata, l’illegittimità dell’ordinanza di cessazione dell’attività e riconsegna dei locali. Il Comune è stato condannato al pagamento di € 2.000,00, oltre accessori di legge, per spese di lite.

Norme richiamate

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La revoca di una concessione, in quanto atto pregiudizievole per il destinatario, richiede la previa comunicazione di avvio e l’instaurazione di un effettivo contraddittorio procedimentale.

• art. 2, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Il principio di fiducia non può essere applicato in modo automatico per giustificare la revoca di un rapporto concessorio, senza accertare la concreta gravità dell’irregolarità, valutarne le ricadute sul servizio e ponderare gli interessi coinvolti.

• art. 650 c.p.

  Il richiamo alla sanzione penale nell’ordine di cessazione e riconsegna dei locali non ha impedito l’annullamento dell’ordinanza, divenuta illegittima in via derivata per effetto dell’annullamento della revoca.

Massime di principio

• La revoca di una concessione che incide negativamente sulla posizione del concessionario deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento e da un contraddittorio effettivo; una mera richiesta documentale non è sufficiente quando non rende riconoscibile l’intenzione dell’amministrazione di adottare la misura caducatoria.
• Quando l’amministrazione valuta, a distanza di anni, un’irregolarità formale relativa ai requisiti del concessionario, non può disporre automaticamente la revoca, ma deve considerare il tempo trascorso, l’eventuale affidamento consolidato, la regolarizzazione della posizione e la concreta incidenza dell’irregolarità sul servizio.
• La revoca di un rapporto concessorio è sproporzionata se viene adottata senza dimostrare ricadute negative sul servizio e senza bilanciare l’interesse pubblico alla cessazione del rapporto con l’affidamento del concessionario e con la possibilità di sanare l’irregolarità.
• L’annullamento dell’atto di revoca determina l’illegittimità derivata dei successivi provvedimenti di cessazione dell’attività e riconsegna dei locali fondati esclusivamente sulla revoca annullata.

Come è indicizzato