Sentenza n. 441/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, proprietaria di un immobile originariamente abusivo ma oggetto di concessione edilizia in sanatoria, aveva presentato domanda di permesso di costruire per un intervento di ristrutturazione, ampliamento volumetrico e adeguamento sismico nell'ambito del Piano Casa regionale, su area sottoposta a vincolo paesaggistico. Il Comune aveva indetto una conferenza di servizi decisoria in forma semplificata e asincrona. Dopo una richiesta tardiva di integrazione documentale da parte della Città Metropolitana, la ricorrente aveva prodotto la documentazione richiesta. La Soprintendenza aveva quindi espresso parere vincolante favorevole con prescrizioni. Successivamente, la Città Metropolitana aveva comunicato l'archiviazione della pratica richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 219/2021, che aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale di alcune disposizioni della legge regionale calabrese sul Piano Casa. Il Comune aveva poi comunicato la sospensione della pratica, richiamando il parere negativo della Città Metropolitana. La ricorrente ha dedotto: violazione delle norme sulla conferenza di servizi, sul procedimento edilizio e sulla tutela paesaggistica; formazione del silenzio-assenso sulla domanda di permesso di costruire e positiva conclusione della conferenza di servizi; violazione del principio tempus regit actum; erronea qualificazione dell'intervento come nuova costruzione anziché ristrutturazione edilizia; illegittimità dell'incidenza retroattiva della declaratoria di incostituzionalità su un rapporto asseritamente già perfezionato; violazione dei principi di autotutela e di partecipazione per mancata comunicazione di avvio di un procedimento di revoca o riesame; violazione di trasparenza, buon andamento, buona fede e legittimo affidamento; difetto di motivazione, difetto di istruttoria, travisamento, illogicità e sviamento. Ha inoltre domandato l'accertamento della conclusione positiva della conferenza di servizi, l'accertamento dell'inadempimento procedimentale e il risarcimento dei danni da ritardo e da lesione dell'affidamento.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto che l'assentibilità dell'intervento dipendesse necessariamente dalle disposizioni regionali sul Piano Casa, in particolare da quelle modificate dalla legge regionale n. 10/2020 e successivamente dichiarate incostituzionali dalla Corte costituzionale con sentenza n. 219/2021. La declaratoria di illegittimità costituzionale produce effetti retroattivi e impedisce l'applicazione della norma incostituzionale ai rapporti ancora non esauriti. Il rapporto non era esaurito, perché prima della pubblicazione della sentenza costituzionale non era stato rilasciato alcun titolo edilizio espresso e non si era formato il silenzio-assenso. Il giudice ha escluso il silenzio-assenso sia perché gli interventi fondati sulla disciplina derogatoria del Piano Casa richiedono una complessa istruttoria e valutazioni tecnico-discrezionali incompatibili con il meccanismo semplificatorio, sia perché l'area era gravata da vincolo paesaggistico, circostanza che, ai sensi dell'art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001 applicabile ratione temporis, impediva comunque la formazione del silenzio-assenso. La qualificazione dell'intervento come ristrutturazione edilizia anziché nuova costruzione non è stata ritenuta decisiva, poiché l'intervento comportava comunque un ampliamento volumetrico, la realizzazione di un ulteriore piano abitabile e di un sottotetto, ed era quindi assentibile soltanto sulla base delle disposizioni del Piano Casa dichiarate incostituzionali. Il TAR ha altresì escluso la tutela dell'affidamento: non è configurabile una pretesa del privato alla definizione tempestiva del procedimento allo scopo di sottrarsi agli effetti della successiva declaratoria di incostituzionalità, poiché il vantaggio così conseguito sarebbe contrario alla Costituzione e non potrebbe fondare un affidamento meritevole. Le domande di accertamento e risarcitorie sono state conseguentemente respinte. La ricorrente è stata condannata al pagamento di 1.000 euro, oltre accessori se dovuti, per ciascuno dei Comune di Condofuri e Città Metropolitana di Reggio Calabria; le spese sono state compensate nei confronti della Soprintendenza.

Norme richiamate

• art. 14-bis l. 241/1990

  «Conferenza di servizi in forma semplificata e modalità asincrona»

  La conferenza di servizi non poteva condurre alla formazione del titolo edilizio per silenzio-assenso, poiché il procedimento riguardava un intervento soggetto a disciplina derogatoria del Piano Casa e a vincolo paesaggistico.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  «l'esistenza di vincoli relativi all'assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, impedisce il formarsi del silenzio assenso sulla domanda di permesso di costruire»

  Nella versione applicabile ratione temporis, la presenza del vincolo paesaggistico impediva la formazione del silenzio-assenso sulla domanda di permesso di costruire.

• art. 146, commi 5 e 8, d.lgs. 42/2004

  «parere vincolante favorevole con prescrizioni»

  Il parere favorevole della Soprintendenza non rendeva comunque assentibile l'intervento, perché non superava la necessità di applicare la disciplina regionale del Piano Casa, divenuta incostituzionale.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  La diversa qualificazione dell'intervento come ristrutturazione edilizia non escludeva l'applicazione della disciplina del Piano Casa, essendo previsto un ampliamento volumetrico con ulteriore piano abitabile, sottotetto e aumento dell'altezza.

• art. 136 Cost.

  La declaratoria di illegittimità costituzionale determina la cessazione dell'efficacia erga omnes della norma incostituzionale e impedisce che essa continui a essere applicata ai rapporti non esauriti.

• art. 30 l. 11 marzo 1953, n. 87

  Unitamente all'art. 136 Cost., fonda l'effetto retroattivo dell'annullamento della norma dichiarata incostituzionale, salvo i rapporti ormai esauriti.

• artt. 2, 3, commi 1 e 3, e 4, commi 1 e 2, lett. b), l.r. Calabria n. 10/2020

  Le disposizioni che ampliavano le possibilità di interventi straordinari del Piano Casa e prorogavano il termine per presentare le relative istanze sono state dichiarate costituzionalmente illegittime dalla Corte costituzionale con sentenza n. 219/2021.

• artt. 4 e 5 l.r. Calabria n. 21/2010

  Costituivano la disciplina regionale del Piano Casa sulla quale si fondava l'assentibilità dell'intervento, ma non potevano più essere applicate nella versione modificata dalle disposizioni dichiarate incostituzionali.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Non sussisteva il presupposto per il risarcimento da ritardo, poiché l'amministrazione non era tenuta a definire il procedimento in modo da consentire al privato di conseguire un risultato incompatibile con la sopravvenuta declaratoria di incostituzionalità.

Massime di principio

• La declaratoria di illegittimità costituzionale di una norma produce effetti retroattivi e impedisce l'applicazione della norma ai rapporti ancora pendenti o comunque non esauriti; sono esauriti soltanto i rapporti consolidati e intangibili, ad esempio per giudicato, definitività dell'atto amministrativo, completo esaurimento degli effetti negoziali o maturazione di prescrizione o decadenza.
• La disciplina del silenzio-assenso sul permesso di costruire non opera, nella versione dell'art. 20, comma 8, del d.P.R. 380/2001 applicabile ratione temporis, quando l'area è gravata da vincoli paesaggistici, ambientali, culturali o relativi all'assetto idrogeologico.
• Il silenzio-assenso è incompatibile con gli interventi edilizi fondati su discipline derogatorie come il Piano Casa quando l'assentibilità richiede una complessa istruttoria e valutazioni tecnico-discrezionali, anziché una mera verifica di conformità a parametri normativi e urbanistici predeterminati.
• La qualificazione formale di un intervento come ristrutturazione edilizia non esclude l'applicazione della disciplina speciale del Piano Casa quando il progetto comporta ampliamenti volumetrici e modifiche sostanziali dell'edificio, sicché l'intervento resta subordinato ai presupposti della disciplina speciale.
• Non è tutelabile l'affidamento del privato alla definizione tempestiva di un procedimento quando il risultato auspicato consisterebbe nell'applicazione di una disciplina dichiarata incostituzionale: il vantaggio derivante dalla conclusione anticipata del procedimento sarebbe contrario alla Costituzione e non può fondare una pretesa risarcitoria da ritardo o da lesione dell'affidamento.

Come è indicizzato