Sentenza n. 4153/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguarda la procedura comparativa indetta dal CSM per il conferimento dell’incarico semidirettivo di Presidente di sezione della Corte d’appello di Roma, settore penale. La commissione aveva formulato una proposta di maggioranza in favore dell’appellante principale e una proposta di minoranza in favore della controinteressata; il Plenum aveva approvato la prima. Il criterio controverso era quello previsto dall’art. 16, lett. a), del nuovo testo unico sulla dirigenza giudiziaria, relativo alla pregressa attività esclusiva o prevalente nel medesimo settore e nelle medesime funzioni del posto a concorso, con attribuzione di valenza selettiva alla differenza di durata superiore a sei anni quando l’esperienza del candidato con durata minore non raggiunga diciotto anni. Il CSM aveva ritenuto che la controinteressata non avesse raggiunto la soglia di diciotto anni di esperienza giudicante penale e che il differenziale superiore a sei anni rispetto all’appellante determinasse la prevalenza di quest’ultimo, senza procedere all’esame degli indicatori successivi. Il TAR aveva invece ritenuto che l’art. 16, lett. a), non avesse portata automaticamente selettiva o preclusiva e che si dovesse procedere anche alla valutazione dell’indicatore di cui alla lett. b), relativo all’esperienza giudiziaria in secondo grado; aveva inoltre computato per intero alcuni periodi di attività della controinteressata, ritenendola titolare di circa diciotto anni di esperienza penale e prevalente nell’esperienza di secondo grado. L’appellante principale ha dedotto, tra l’altro, l’erronea interpretazione dell’art. 16, lett. a), l’ultrapetizione del TAR nel ricalcolo dell’esperienza professionale, l’omessa pronuncia sull’eccezione di venire contra factum proprium e l’erroneità del rigetto del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti. Il CSM e il Ministero hanno proposto appello incidentale improprio con censure analoghe, sostenendo che il meccanismo progressivo e selettivo previsto dall’art. 16 costituisse un autovincolo volto a ridurre la discrezionalità del CSM, senza introdurre requisiti di partecipazione ulteriori rispetto a quelli legislativi. La controinteressata ha chiesto la conferma della sentenza, sostenendo che la lett. a) avesse funzione preliminare di verifica dell’idoneità e non potesse impedire l’esame degli indicatori successivi; ha inoltre contestato il calcolo della propria esperienza e dedotto il difetto di istruttoria e motivazione della delibera.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto sia l’appello principale sia l’appello incidentale improprio e ha riformato integralmente la sentenza del TAR. Ha ritenuto che l’art. 16 del nuovo testo unico non fosse illegittimo e dovesse essere interpretato secondo il suo tenore letterale e la relazione illustrativa del CSM. Gli indicatori delle lettere da a) a g) operano in ordine gerarchico e progressivo: si passa all’indicatore successivo soltanto quando tutti i candidati, oppure nessuno di essi, possiedono quello precedente; se alcuni candidati possiedono l’indicatore e altri no, la comparazione prosegue soltanto tra i primi. La differenza superiore a sei anni nell’esperienza giurisdizionale specifica ha valenza selettiva quando il candidato con esperienza minore non raggiunga diciotto anni, ma ciò non costituisce un requisito di partecipazione né un’esclusione dalla procedura: la candidata aveva potuto partecipare, ma non risultava prevalente nella fase comparativa prevista dalla lett. a). Il Collegio ha escluso che tale criterio coincida con l’anzianità di servizio, poiché riguarda esclusivamente la durata dell’attività giurisdizionale nelle specifiche funzioni, settore e grado, mentre l’anzianità generale conserva carattere residuale. Ha poi accolto la censura di ultrapetizione: il TAR aveva ricalcolato l’esperienza della candidata senza che nel ricorso di primo grado fosse stata formulata una specifica doglianza sulle modalità di calcolo della durata dell’esperienza penale, limitandosi la ricorrente a deduzioni generiche e a contestare soprattutto l’interpretazione dell’art. 16. Il TAR, inoltre, non poteva sostituire la propria valutazione a quella del CSM affermando direttamente il possesso dell’indicatore, potendo al più rilevare un eventuale vizio di illogicità o incompletezza e rimettere all’amministrazione la rideterminazione. Anche nel merito il ricalcolo del TAR è stato ritenuto erroneo: durante il periodo di esonero dalle funzioni giudiziarie non risultava provato lo svolgimento prevalente di attività giurisdizionale; il deposito di sentenze già deliberate non dimostrava la permanenza in servizio. Inoltre, il computo integrale del periodo presso il Tribunale per i minorenni, caratterizzato da funzioni promiscue, era stato affermato dal TAR in modo apodittico, senza prova della prevalenza dell’attività penale. È stata quindi ritenuta adeguatamente motivata la ricostruzione della proposta di maggioranza, secondo cui la candidata non raggiungeva la soglia dei diciotto anni di esperienza giurisdizionale penale richiesta per procedere alla comparazione secondo la lett. b), mentre l’appellante vantava un’esperienza superiore di oltre sei anni. Per effetto della riforma, il ricorso introduttivo di primo grado è stato respinto. Il ricorso incidentale subordinato e i relativi motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate in ragione della novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 16 del nuovo testo unico sulla dirigenza giudiziaria

  la differenza di durata tra tali esperienze assume valenza selettiva se superiore a sei anni, ove le esperienze di durata minore non raggiungano diciotto anni

  Gli indicatori attitudinali operano secondo un meccanismo gerarchico e progressivo; la differenza superiore a sei anni nell’esperienza giurisdizionale specifica è selettiva quando il candidato con esperienza minore non raggiunge diciotto anni.

• art. 2, comma 1, lett. d), e) e f), l. 71/2022

  le attitudini, il merito e l’anzianità dei candidati siano valutati in conformità ai criteri dettati dal Consiglio superiore della magistratura; conservare il criterio dell’anzianità come criterio residuale

  La legge delega orienta la disciplina verso criteri oggettivi e specifici per l’incarico, conservando l’anzianità quale criterio residuale e demandando al CSM la definizione dei criteri di comparazione.

• art. 5, comma 7, d.lgs. 44/2024

  ha introdotto gli articoli da 46-bis a 46-terdecies del d.lgs. 160/2006

  La fonte primaria disciplina il procedimento e i presupposti degli incarichi direttivi e semidirettivi, lasciando al CSM la definizione dei criteri di comparazione.

• art. 12, comma 5, d.lgs. 160/2006

  per il conferimento delle funzioni semidirettive giudicanti di secondo grado ... è richiesto il conseguimento almeno della quarta valutazione di professionalità

  Il requisito legislativo di partecipazione alla procedura è distinto dagli indicatori attitudinali utilizzati nella comparazione tra candidati.

• art. 11 d.lgs. 160/2006

  i magistrati sono sottoposti a valutazione di professionalità ogni quadriennio a decorrere dalla data di nomina

  La scansione quadriennale delle valutazioni di professionalità consente di rapportare il requisito della quarta valutazione alla durata dell’esperienza giurisdizionale specifica, senza renderlo incompatibile con la soglia dei diciotto anni.

• art. 7, commi 5 e 6, c.p.a.

  Nelle materie di giurisdizione esclusiva ... il giudice amministrativo conosce ... anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi; Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito ... può sostituirsi all’amministrazione

  La giurisdizione esclusiva non attribuisce al giudice amministrativo cognizione estesa al merito né il potere di sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione, salvo i casi previsti dalla legge.

• art. 1 c.p.a.

  principi di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale

  Il sindacato sulle valutazioni del CSM può comprendere la verifica effettiva e puntuale dei presupposti di fatto, della coerenza tra elementi valutati e conclusioni, della logicità della valutazione e dell’effettività della comparazione, senza trasformarsi in sostituzione dell’amministrazione.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La parte appellata può riproporre in appello i motivi non esaminati dal giudice di primo grado.

• art. 46 c.p.a.

  La disposizione è richiamata quale base processuale per la riproposizione delle questioni non esaminate.

• art. 2, lett. d), l. 71/2022

  È stato invocato dall’appellante per sostenere che l’interpretazione del TAR avrebbe sovvertito i criteri di valutazione stabiliti nell’ambito della riforma.

Massime di principio

• Quando una disciplina interna di una procedura comparativa organizza gli indicatori in ordine gerarchico e stabilisce che si proceda alla valutazione degli indicatori successivi solo se quello precedente è posseduto da almeno due candidati oppure da nessuno di essi, l’amministrazione deve applicare tale sequenza senza passare al criterio successivo quando solo alcuni candidati possiedono l’indicatore precedente.
• La previsione secondo cui una differenza superiore a una determinata soglia nella durata dell’esperienza ha valenza selettiva, ove l’esperienza minore non raggiunga una soglia minima, non integra un requisito di partecipazione né un’esclusione dalla procedura, quando tutti i soggetti in possesso dei requisiti legislativi restano ammessi e la regola opera soltanto nella comparazione tra candidati.
• La durata dell’attività giurisdizionale nelle specifiche funzioni, settore e grado non coincide con l’anzianità complessiva di servizio: la prima può assumere rilievo selettivo quale esperienza professionale coerente con l’incarico, mentre la seconda conserva carattere residuale se prevista come criterio finale.
• Nelle controversie sulle valutazioni del CSM il giudice amministrativo può verificare in modo pieno ed effettivo la completezza dell’istruttoria, la correttezza dei presupposti fattuali, la coerenza logica, l’effettività della comparazione e la sufficienza della motivazione, ma non può sostituire la propria valutazione a quella dell’organo amministrativo esercitando una cognizione di merito non prevista dalla legge.
• Il giudice incorre in ultrapetizione quando ricalcola d’ufficio la durata dell’esperienza professionale del candidato e ne afferma direttamente il possesso di un indicatore, se il ricorso non contiene una specifica censura sulle modalità di calcolo e si limita a contestare in termini generici la ricostruzione della carriera o l’interpretazione della disciplina.
• Durante un periodo di esonero totale dalle funzioni giudiziarie, il computo dell’intero periodo quale attività giurisdizionale effettiva richiede dati specifici e verificabili sul concreto svolgimento prevalente delle funzioni; il mero deposito di provvedimenti già deliberati non dimostra, di per sé, la permanenza dell’attività giudiziaria durante l’esonero.

Come è indicizzato