Sentenza n. 13926/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

Le organizzazioni sindacali hanno impugnato la nota comunicativa e la delibera della Commissione di garanzia, nonché gli atti presupposti, contestando la revisione parziale dell’Accordo nazionale ferroviario del 23 novembre 1999. In particolare, hanno dedotto la violazione degli artt. 1, comma 2, 2, 12, comma 1, 13, comma 1, lettere a) e b), e 16 della legge n. 146/1990, dell’art. 40 Cost. e dei regolamenti europei sui diritti dei passeggeri ferroviari; incompetenza, travalicamento del potere e travisamento dei presupposti; difetto di istruttoria e di motivazione; illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta e sviamento. Le ricorrenti hanno sostenuto che la Commissione non avrebbe potuto modificare soltanto due disposizioni dell’accordo collettivo, riguardanti le fasce di garanzia e il numero dei treni da assicurare, senza una revisione organica dell’insieme delle prestazioni e delle misure di contemperamento. Hanno inoltre dedotto che la modifica avrebbe compresso eccessivamente il diritto di sciopero, ampliando la tutela dai soli pendolari a tutti i passeggeri, estendendo le fasce di garanzia ai giorni festivi e introducendo una disciplina indeterminata per i treni a lunga e media percorrenza. È stato contestato anche il mancato adeguato esame dei servizi alternativi, del trasporto aereo e su gomma, dell’offerta dei concorrenti nell’alta velocità e dell’impatto della nuova regolamentazione sul diritto di sciopero. Infine, le ricorrenti hanno sostenuto che l’obbligo europeo di riprotezione dei passeggeri non imponesse la previsione di fasce di garanzia nei giorni festivi.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso ritenendo infondati congiuntamente i motivi. Ha affermato che l’art. 13, comma 1, lettera a), della legge n. 146/1990 consente alla Commissione, quando le prestazioni concordate siano inidonee o quando l’autonomia collettiva non pervenga a un accordo, di sottoporre alle parti una proposta sull’insieme delle prestazioni, procedure e misure indispensabili e, in caso di mancata composizione, di adottare una regolamentazione provvisoria. Il potere è sostitutivo e temporaneo, ma tipico e direttamente previsto dalla legge. La Commissione deve fornire una specifica motivazione dell’inidoneità della disciplina vigente e deve considerare gli atti di autoregolamentazione di settori analoghi, gli accordi sottoscritti dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative, le condizioni tecniche e di sicurezza e l’utilizzabilità di servizi alternativi o concorrenti. Nel caso concreto, il Collegio ha ritenuto assolto l’obbligo motivazionale sulla base dell’istruttoria svolta e delle ragioni indicate: l’anzianità dell’accordo del 1999, l’introduzione dell’alta velocità, l’aumento e la diversificazione dei passeggeri, la crescita della mobilità ferroviaria anche nei giorni festivi e l’esigenza di adeguare i servizi minimi. La Commissione aveva inoltre acquisito dati statistici, informazioni sull’offerta ferroviaria e indicazioni dell’Autorità di regolazione dei trasporti circa l’impossibilità di garantire la riprotezione dei passeggeri nei giorni festivi in assenza di fasce garantite. Le valutazioni tecniche della Commissione non sono state adeguatamente confutate dalle ricorrenti, che si sono limitate a prospettare una compressione teorica del diritto di sciopero senza fornire dati o elementi contrari all’evoluzione del trasporto ferroviario e all’aumento della domanda. Il TAR ha escluso che la Commissione avesse perseguito una tutela assoluta degli utenti o favorito indebitamente la parte datoriale, sottolineando la sua funzione neutrale di contemperamento tra diritti costituzionali contrapposti. Ha inoltre ritenuto rilevante l’obbligo europeo di consentire ai passeggeri, in caso di soppressione o grave ritardo, di proseguire il viaggio o seguire un itinerario alternativo a condizioni simili. La disciplina impugnata è stata quindi ritenuta ragionevole e legittima. Le spese processuali sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1, commi 1 e 2, l. 146/1990

  “ai fini della (…) legge, sono considerati servizi pubblici essenziali (…), quelli volti a garantire” il godimento di alcuni “diritti della persona, costituzionalmente tutelati”; “contemperare l’esercizio del diritto di sciopero” con i suddetti diritti

  La disciplina dello sciopero nei servizi pubblici essenziali mira a bilanciare il diritto di sciopero con il godimento dei diritti fondamentali degli utenti.

• art. 2 l. 146/1990

  “le prestazioni indispensabili” e le misure necessarie ad assicurare i diritti degli utenti

  Le prestazioni indispensabili e le procedure di esercizio dello sciopero concorrono alla realizzazione del contemperamento; il diritto di sciopero nei servizi essenziali è soggetto alla disciplina procedimentale prevista dalla legge.

• art. 12 l. 146/1990

  La Commissione di garanzia esercita le proprie attribuzioni nell’ambito di un procedimento strutturato, fondato sull’acquisizione di dati, audizioni e informazioni da amministrazioni, organizzazioni sindacali e imprese.

• art. 13, comma 1, lettera a), l. 146/1990

  “sottopone alle parti una proposta sull'insieme delle prestazioni, procedure e misure da considerare indispensabili”

  Quando la disciplina concordata è inidonea o l’autonomia collettiva non raggiunge un accordo, la Commissione può formulare una proposta e, in caso di mancata composizione, adottare una regolamentazione provvisoria. Deve motivare specificamente l’inidoneità della disciplina vigente, rispettare i limiti quantitativi di legge e considerare gli atti di autoregolamentazione di settori analoghi, gli accordi comparabili e i servizi alternativi o concorrenti.

• art. 13, comma 1, lettera f), l. 146/1990

  “segnala all'autorità competente le situazioni nelle quali dallo sciopero o astensione collettiva può derivare un imminente e fondato pericolo di pregiudizio ai diritti della persona costituzionalmente tutelati”

  La Commissione svolge una funzione ordinaria di garanzia e può segnalare i casi che giustificano la precettazione, distinta dalla regolamentazione provvisoria delle prestazioni indispensabili.

• art. 16 l. 146/1990

  Richiamato dalle ricorrenti, ma il giudice non ne sviluppa una specifica interpretazione autonoma.

• art. 40 Cost.

  Il diritto di sciopero deve essere esercitato nell’ambito della disciplina legislativa diretta al contemperamento con i diritti della persona costituzionalmente tutelati.

• art. 2, comma 7, l. 146/1990

  “le disposizioni del presente articolo in tema di preavviso minimo e di indicazione della durata non si applicano nei casi di astensione dal lavoro in difesa dell'ordine costituzionale, o di protesta per gravi eventi lesivi dell'incolumità e della sicurezza dei lavoratori”

  La previsione costituisce una clausola di salvaguardia dell’effettività del diritto di sciopero per fattispecie straordinarie, senza escludere la funzione ordinaria di contemperamento della Commissione.

• art. 16 del regolamento (CE) n. 1371/2007

  “proseguire il viaggio a condizioni di trasporto simili, verso la destinazione finale, non appena possibile”

  In caso di ritardo prevedibile superiore a sessanta minuti, il passeggero può scegliere tra il rimborso e la prosecuzione del viaggio o il trasporto alternativo.

• art. 18 del regolamento (UE) 2021/782

  “proseguire il viaggio o seguire un itinerario alternativo, a condizioni di trasporto simili, verso la destinazione finale non appena possibile”

  Il diritto europeo impone al vettore di offrire al passeggero, in caso di soppressione o ritardo, opzioni effettive di prosecuzione o itinerario alternativo, elemento considerato dal giudice nella valutazione della necessità delle fasce di garanzia.

• art. 31, comma 1, d.l. 201/2011, convertito dalla l. 214/2011

  Richiamato quale elemento del mutamento sociale e normativo che avrebbe favorito l’aumento della mobilità e della circolazione delle persone nei giorni festivi.

Massime di principio

• Ai sensi dell’art. 13, comma 1, lettera a), della legge n. 146/1990, la Commissione di garanzia può adottare una regolamentazione provvisoria delle prestazioni indispensabili quando l’autonomia collettiva non raggiunga un accordo o la disciplina concordata risulti inidonea; tale potere ha natura sostitutiva e temporanea, ma costituisce un potere tipico direttamente previsto dalla legge.
• La regolamentazione provvisoria non è illegittima per il solo fatto di incidere su singoli aspetti dell’accordo collettivo, anziché sostituirne integralmente la disciplina, purché l’intervento sia sorretto da una specifica motivazione, da un’istruttoria adeguata e sia funzionale all’aggiornamento del contemperamento tra diritto di sciopero e diritti degli utenti.
• Nel valutare l’idoneità delle prestazioni indispensabili, la Commissione deve considerare l’evoluzione organizzativa e tecnologica del servizio, l’andamento e la composizione della domanda, gli atti di autoregolamentazione di settori analoghi, gli accordi comparabili e l’utilizzabilità di servizi alternativi o forniti da imprese concorrenti.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali della Commissione verifica la ragionevolezza, la logicità, la completezza dell’istruttoria e la specificità della motivazione; le valutazioni non possono essere sostituite dal giudice in assenza di una dimostrazione concreta del loro travisamento o della loro manifesta irragionevolezza.
• La previsione di fasce di garanzia nei giorni festivi può essere legittimamente giustificata dall’aumento e dalla diversificazione della mobilità ferroviaria, anche turistica e lavorativa, e dall’esigenza di rendere effettivi i diritti dei passeggeri alla prosecuzione del viaggio o alla riprotezione previsti dal diritto dell’Unione europea.

Come è indicizzato