Sentenza n. 237/2026 - Bari, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato il decreto di esproprio del 3 febbraio 2025, relativo a una particella di 1.056 mq, e il successivo decreto del 5 novembre 2025, relativo ad ulteriori particelle per 5.967 mq, nonché gli atti di pianificazione, progettazione e approvazione della procedura ablativa. Ha dedotto: la mancata conoscenza legale degli atti presupposti, inclusi il vincolo preordinato all’esproprio e la dichiarazione di pubblica utilità; lo sviamento di potere e la violazione della gerarchia della pianificazione urbanistica, per l’uso del PFTE e della variante semplificata al fine di anticipare contenuti propri del PUG in assenza di VAS; la violazione delle garanzie partecipative previste dagli artt. 11 e 16 d.P.R. 327/2001, in ragione della frammentazione dell’intervento in lotti e subprocedimenti; la violazione degli artt. 22, 22-bis e 24 d.P.R. 327/2001, per l’asserita inversione tra decreto di esproprio, trasferimento della proprietà, immissione in possesso e redazione dello stato di consistenza; l’illegittima qualificazione urbanistica dei suoli e l’illegittimità dell’esproprio parziale, che avrebbe lasciato un relitto inutilizzabile e privo di valore economico e funzionale. Il Comune ha eccepito la tardività dell’impugnazione degli atti presupposti, l’inammissibilità delle censure relative ad atti estranei al Lotto 5 e la carenza di giurisdizione sulle questioni concernenti l’indennità di esproprio e il valore del relitto.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso in parte irricevibile, in parte inammissibile e comunque infondato. Ha ritenuto tardiva l’impugnazione degli atti fondamentali del 2018 e del 2023, poiché la società aveva ricevuto l’avviso pubblico del 9 settembre 2022, con indicazione delle particelle e dei proprietari, aveva presentato osservazioni al vincolo espropriativo il 14 ottobre 2022 e aveva formulato controdeduzioni tecniche sulla dichiarazione di pubblica utilità il 29 dicembre 2023. Da tale ultima data decorreva la piena conoscenza degli atti, con conseguente maturazione della decadenza per l’impugnazione oltre il termine di sessanta giorni. Ha dichiarato inammissibili per carenza di interesse le censure rivolte agli atti del 2024, ritenendo che il PFTE approvato nel 2023 avesse già individuato l’an e l’ubi dell’espropriazione, mentre il PUE e gli atti esecutivi del 2024 avessero prevalentemente definito il quomodo dell’intervento senza modificare significativamente la perimetrazione delle aree da espropriare. Nel merito, ha escluso la necessità di una VAS riferita al PFTE, qualificato come progetto specifico e non come piano o programma generale, rilevando inoltre che il progetto era stato sottoposto a screening VIA e VINCA e che la VAS relativa al PUE era stata comunque attivata. Ha ritenuto legittimo il ricorso alla disciplina speciale PNRR e alla variante semplificata, nonché la suddivisione dell’opera in lotti funzionali. Ha escluso la violazione dell’art. 22 d.P.R. 327/2001, poiché il decreto successivo prevedeva che il trasferimento della proprietà fosse sospensivamente condizionato all’esecuzione e all’immissione in possesso, con verbalizzazione dello stato di consistenza. Ha respinto la censura sull’esproprio parziale, osservando che la porzione residua superava il 75% del fondo originario e conservava ampia autonomia funzionale; la ricorrente non aveva provato il nesso causale tra ablazione e perdita di utilità del residuo. Le contestazioni sul valore dei suoli e sul deprezzamento sono state ritenute infondate e comunque estranee, ove riferite alla determinazione dell’indennità, alla cognizione del giudice amministrativo. La società è stata condannata al pagamento di 5.000 euro di spese in favore del Comune; spese compensate nei confronti delle altre amministrazioni.

Norme richiamate

• art. 22 d.P.R. 327/2001

  Il decreto di esproprio può prevedere che il trasferimento della proprietà sia sospensivamente condizionato all’esecuzione del provvedimento e all’immissione in possesso, senza che la fissazione di quest’ultima in data successiva integri un’inversione procedimentale.

• artt. 11 e 16 d.P.R. 327/2001

  Le garanzie partecipative risultano soddisfatte quando il proprietario sia stato informato mediante avviso pubblico con indicazione delle particelle e abbia concretamente partecipato al procedimento con osservazioni e controdeduzioni.

• art. 24 d.P.R. 327/2001

  L’esecuzione dell’esproprio e l’immissione in possesso devono essere accompagnate dalla verbalizzazione dello stato di consistenza, secondo le modalità previste dal Testo unico.

• art. 44 d.l. 77/2021

  Nel procedimento speciale per opere PNRR, l’approvazione del PFTE in conferenza di servizi può assolvere contestualmente alle funzioni di variante urbanistica, apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e dichiarazione di pubblica utilità.

• art. 10 l.r. Puglia 18/2019

  La disciplina regionale consente il ricorso a varianti semplificate per la realizzazione di opere pubbliche strategiche, anche nelle more dell’approvazione del nuovo PUG.

• art. 42, comma 3, Cost.

  Il sacrificio espropriativo deve essere ricondotto a una ragionevole ponderazione tra diritto di proprietà e interesse pubblico alla realizzazione dell’opera.

• art. 1 Primo Protocollo CEDU

  La disciplina espropriativa deve assicurare un equilibrio proporzionato tra tutela della proprietà privata e interesse generale.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Il principio di risultato orienta l’azione amministrativa verso effettività, tempestività e conseguimento dell’obiettivo pubblico, senza eliminare le garanzie di legalità e partecipazione.

• art. 7, comma 2, lettera a), punto VIII, r.r. Puglia 18/2013

  La Regione ha escluso il Parco costiero dalla procedura di VAS secondo la disciplina regionale applicabile.

• Regolamento UE 2020/852

  Il rispetto dei criteri ambientali europei DNSH è valorizzato nel contesto dei progetti PNRR quale elemento di tutela ambientale nell’attuazione dell’intervento.

Massime di principio

• Quando il proprietario abbia avuto conoscenza effettiva del vincolo preordinato all’esproprio e della dichiarazione di pubblica utilità, anche attraverso la partecipazione concreta al procedimento con osservazioni e controdeduzioni, il termine per impugnare gli atti presupposti decorre da tale conoscenza e non può essere differito fino alla notifica del decreto di esproprio.
• Nell’ambito delle opere PNRR, l’approvazione del PFTE secondo la disciplina speciale può costituire simultaneamente variante urbanistica, apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e dichiarazione di pubblica utilità; il successivo PUE può svolgere una funzione attuativa e di dettaglio senza dover necessariamente precedere l’individuazione dell’an e dell’ubi dell’espropriazione.
• La VAS riguarda piani e programmi di portata generale e non deve essere automaticamente applicata a un PFTE relativo a uno specifico intervento pubblico, anche se di ampie dimensioni, quando siano state svolte le pertinenti valutazioni ambientali di progetto e la VAS sia stata eventualmente attivata per il successivo strumento urbanistico.
• La fissazione dell’immissione in possesso in data successiva al decreto di esproprio non viola l’art. 22 d.P.R. 327/2001 quando il decreto subordini sospensivamente il trasferimento della proprietà all’esecuzione del provvedimento e all’effettiva apprensione del bene, da documentare con lo stato di consistenza.
• L’esproprio totale del fondo, in presenza di un’espropriazione parziale, non consegue automaticamente alla riduzione della superficie: il proprietario deve provare che la parte residua sia inutilizzabile o richieda spese sproporzionate per conservarne la destinazione. La valutazione deve essere concreta e riferita alla configurazione funzionale del fondo dopo l’intervento.
• La suddivisione di un’opera pubblica in lotti funzionali e in distinti procedimenti espropriativi non integra di per sé una frammentazione illegittima, quando sia prevista dal progetto, risponda a esigenze di cantierizzazione e non impedisca al proprietario di conoscere l’unitarietà dell’intervento e di partecipare alle sue fasi essenziali.

Come è indicizzato