Sentenza n. 1000/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego di PAUR deducendo, in sintesi: violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, difetto di istruttoria e mancata considerazione delle osservazioni presentate contro il rilievo della mancata attivazione della VINCA; difetto di motivazione e violazione del criterio delle posizioni prevalenti nella conferenza di servizi; violazione dell’obbligo di dissenso costruttivo, poiché le amministrazioni non avrebbero indicato le modifiche necessarie per superare il dissenso; violazione dell’obbligo di soccorso istruttorio per non avere richiesto ulteriori integrazioni documentali, anche sulla VINCA e sul piano di monitoraggio; violazione del principio di precauzione, per avere fondato il diniego su carenze documentali senza dimostrare un effettivo rischio ambientale; illegittimità nel merito dei pareri negativi regionali, statali e comunali. In particolare, la ricorrente sosteneva che il progetto non necessitasse di VINCA, essendo collocato all’esterno della Rete Natura 2000 e risultando, secondo il monitoraggio ante operam, a basso rischio per avifauna e chirotterofauna. Contestava inoltre il parere della Soprintendenza per asserita incompatibilità paesaggistica e archeologica, deducendo la preesistente compromissione dell’area per la presenza di una discarica e di una cava dismesse, la distanza dei beni culturali e l’omessa considerazione dell’interesse pubblico alla diffusione delle fonti rinnovabili. Contestava infine il parere comunale anche per l’erroneità dei riferimenti catastali.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e compensato le spese. In via preliminare ha chiarito che il PAUR, disciplinato dall’art. 27-bis d.lgs. 152/2006, costituisce la determinazione conclusiva della conferenza di servizi e comprende espressamente la VIA e gli altri titoli abilitativi necessari, senza assorbirli né sostituirli integralmente: i titoli restano autonomi, formalmente e sostanzialmente, e rimangono di competenza delle amministrazioni titolari dei relativi poteri. Quanto al primo motivo, il Collegio ha rilevato che le integrazioni progettuali erano state esaminate nella conferenza del 20 maggio 2025 e che le osservazioni e controdeduzioni della ricorrente erano state discusse nella seduta conclusiva del 16 giugno 2025, nella quale i pareri negativi erano stati confermati. Non vi era quindi né difetto di istruttoria né violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990. È stata respinta anche la censura sulle posizioni prevalenti: il diniego risultava fondato sui pareri negativi del rappresentante unico regionale, del rappresentante unico delle amministrazioni statali e del Comune di Ariano Irpino, adeguatamente compendiati nel rapporto finale. La conferenza aveva inoltre ponderato sia l’interesse alla diffusione delle fonti rinnovabili sia l’interesse alla tutela ambientale; l’interesse generale alle energie rinnovabili non coincide con l’interesse del singolo operatore alla realizzazione del proprio progetto e può essere soddisfatto anche mediante altri impianti. Sono stati respinti congiuntamente i motivi relativi al dissenso costruttivo, al soccorso istruttorio, alla VIA e al principio di precauzione. Le amministrazioni avevano indicato le criticità ambientali e fornito elementi sufficienti per consentire alla proponente di orientarsi verso eventuali modifiche progettuali. L’obbligo di dissenso costruttivo non impone all’amministrazione di predisporre direttamente le modifiche del progetto, ma richiede l’indicazione delle coordinate necessarie per valutare le alternative astrattamente praticabili. La VINCA doveva essere attivata perché il progetto, pur localizzato all’esterno del sito Natura 2000, poteva incidere significativamente su di esso; la procedura ha natura preventiva e riguarda anche progetti esterni al sito, purché suscettibili di produrre effetti significativi, singolarmente o cumulativamente. La monitoraggio ante operam aveva evidenziato numerosi contatti con rapaci, grandi migratori e chirotteri, comprese specie di interesse comunitario, e il piano di gestione della ZPS più vicina indicava gli impianti eolici tra i fattori di minaccia. Tali dati imponevano almeno uno screening o una valutazione appropriata di incidenza, non potendo essere sostituiti da una personale “prevalutazione di dettaglio” della proponente, non prevista dalla disciplina. La tardiva disponibilità della società ad attivare la VINCA non consentiva di riaprire il procedimento, anche perché la procedura avrebbe richiesto la pubblicità e la consultazione pubblica previste dalla normativa regionale. Quanto al parere paesaggistico e archeologico, il TAR ha riconosciuto alla Soprintendenza ampia discrezionalità tecnico-valutativa e ha ritenuto il parere adeguatamente motivato. L’area era interessata da beni archeologici tutelati, vi era interferenza diretta di alcune componenti dell’impianto con il bene “Località Difesa Grande” e due aerogeneratori ricadevano nella fascia di rispetto di tre chilometri da un bene culturale tutelato. La precedente compromissione dell’area non imponeva di ammettere ulteriori trasformazioni, potendo anzi giustificare l’esigenza di evitare un ulteriore aggravamento dell’incidenza. È stato ritenuto legittimo anche il parere comunale, fondato su una motivazione tecnico-discrezionale riguardante la salvaguardia delle preesistenze archeologiche.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  La determinazione finale assunta dalla conferenza di servizi «costituisce il provvedimento autorizzatorio unico regionale e comprende, recandone l’indicazione esplicita, il provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l’esercizio del progetto».

  Il PAUR è la determinazione conclusiva della conferenza di servizi che riunisce VIA e titoli abilitativi necessari, senza assorbire o sostituire integralmente i singoli provvedimenti, i quali mantengono autonomia formale e sostanziale e restano di competenza delle amministrazioni titolari.

• art. 14-ter l. 241/1990

  La conferenza di servizi PAUR si svolge in forma sincrona e costituisce la sede decisoria nella quale vengono coordinate le valutazioni delle amministrazioni competenti.

• art. 14-quater l. 241/1990

  La determinazione conclusiva della conferenza è assunta sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Non vi è violazione delle garanzie partecipative quando le osservazioni e controdeduzioni del privato siano effettivamente esaminate nella seduta conclusiva della conferenza e i pareri siano motivatamente confermati.

• art. 5 d.P.R. 357/1997

  La VINCA è una procedura preventiva diretta a valutare gli effetti diretti e indiretti di piani, programmi e progetti sugli habitat e sulle specie tutelati nei siti della Rete Natura 2000.

• art. 10, comma 3, d.lgs. 152/2006

  La procedura di VIA deve essere integrata dalla valutazione di incidenza quando il progetto può incidere sui siti della Rete Natura 2000.

• art. 20, comma 8, lett. c-quater, d.lgs. 199/2021

  La fascia di rispetto di tre chilometri dai beni culturali tutelati rileva ai fini della localizzazione degli impianti eolici e della verifica della loro idoneità.

• art. 3-ter d.lgs. 152/2006

  Il principio di precauzione impone che le valutazioni ambientali preventive precedano la decisione conclusiva quando sussistano elementi oggettivi di possibile incidenza negativa.

• art. 191, paragrafo 2, TFUE

  Il principio di precauzione sostiene l’obbligo di svolgere preventivamente le valutazioni ambientali necessarie in presenza di un rischio potenziale per habitat e specie protette.

• art. 5 direttiva 92/43/CEE

  La tutela dei siti Natura 2000 richiede la valutazione preventiva di qualsiasi progetto suscettibile di avere incidenze significative, anche se localizzato fuori dal sito.

Massime di principio

• Il PAUR previsto dall’art. 27-bis d.lgs. 152/2006 è un provvedimento unitario sotto il profilo procedimentale e documentale, ma non sostitutivo in senso pieno: comprende la VIA e gli altri titoli abilitativi, che conservano autonomia formale e sostanziale e restano di competenza delle amministrazioni titolari.
• La VINCA deve essere svolta preventivamente per ogni progetto, anche localizzato all’esterno di un sito Natura 2000, quando esso sia suscettibile di produrre incidenze significative sul sito, singolarmente o cumulativamente con altri interventi; la localizzazione esterna non esclude di per sé l’obbligo di valutazione.
• Il monitoraggio ante operam e le valutazioni autonome del proponente non possono sostituire la VINCA quando i dati disponibili evidenzino la possibile incidenza del progetto su specie e habitat protetti; in tal caso occorre attivare lo screening o la valutazione appropriata secondo la disciplina applicabile.
• L’obbligo di dissenso costruttivo impone alle amministrazioni di fornire indicazioni e coordinate sufficienti per consentire al privato di orientarsi tra le alternative progettuali compatibili, ma non impone loro di elaborare direttamente le modifiche necessarie a rendere assentibile il progetto.
• La conferenza di servizi PAUR può concludersi negativamente sulla base delle posizioni prevalenti espresse dai rappresentanti delle amministrazioni competenti, purché il diniego individui le ragioni ostative e dimostri l’avvenuta ponderazione tra interesse alla realizzazione dell’opera, tutela ambientale e altri interessi pubblici.
• Le valutazioni della Soprintendenza in materia paesaggistica e archeologica costituiscono espressione di discrezionalità tecnico-valutativa e sono sindacabili solo in presenza di errori manifesti, travisamento, illogicità o carenza istruttoria; la preesistente compromissione dell’area non rende automaticamente compatibile un ulteriore intervento, potendo giustificare l’esigenza di evitare un aggravamento della compromissione.

Come è indicizzato