Sentenza n. 3479/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’Agenzia ha impugnato la sentenza del TAR sostenendo l’assenza di colpa, per la complessità e scarsa chiarezza del quadro normativo, per l’influenza delle indicazioni rese dal Comune e perché il provvedimento annullato, sebbene erroneamente motivato, non sarebbe stato adottato con colpa. Ha inoltre dedotto l’omessa pronuncia sull’istanza di chiamata in causa del Comune di Cinisello Balsamo ai sensi dell’art. 28, comma 3, c.p.a. L’impresa ha proposto appello incidentale contestando la quantificazione in euro 20.000 del lucro cessante, l’inclusione di interessi e rivalutazione nella liquidazione e il rigetto dei danni patrimoniali e non patrimoniali derivanti dal procedimento penale instaurato per la contestata falsa dichiarazione relativa al possesso della licenza ex art. 86 t.u.l.p.s.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale. Ha escluso che l’Agenzia potesse invocare la complessità normativa o fattuale: la disciplina era ritenuta chiara, l’Agenzia disponeva di competenze specialistiche e il Comune aveva espresso una tesi non vincolante, che l’Agenzia avrebbe dovuto autonomamente verificare. L’Agenzia non aveva svolto tale verifica e aveva adottato un provvedimento lesivo fondato su ragioni erronee; la mera presenza di una motivazione non escludeva la colpa. È stata respinta anche la richiesta di chiamata in causa del Comune, poiché l’art. 28, comma 3, c.p.a. rimette al giudice amministrativo una valutazione ampiamente discrezionale di opportunità e, nel caso concreto, la responsabilità è stata ritenuta esclusivamente imputabile all’Agenzia. È stato parzialmente accolto l’appello incidentale: il danno è stato qualificato come lucro cessante e non come danno emergente. I dati dei guadagni precedenti costituivano elementi indiziari idonei a dimostrare una possibilità concreta e attendibile di profitto, ma non consentivano una trasposizione automatica dei guadagni storici sull’intero periodo. Considerate anche le chiusure dovute all’emergenza Covid-19, il danno è stato liquidato equitativamente in euro 40.000. La somma è stata liquidata all’attualità ed è stata ritenuta comprensiva di rivalutazione e interessi anteriori alla sentenza; sono stati riconosciuti gli interessi dal deposito della sentenza fino al pagamento. È stato confermato il rigetto della domanda relativa ai danni patrimoniali e non patrimoniali da procedimento penale, poiché l’instaurazione del procedimento dipendeva dalle autonome valutazioni della Procura e del giudice penale e non costituiva conseguenza immediata e diretta del provvedimento amministrativo. Le spese del doppio grado sono state compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 86 t.u.l.p.s.

  La licenza o altro titolo autorizzatorio relativo alle attività ricomprese nella disposizione può svolgere, previa verifica delle condizioni di legge, anche la funzione di autorizzazione ai fini dell’art. 86; l’Agenzia doveva valutare autonomamente la portata della SCIA e non limitarsi alle indicazioni comunali.

• art. 158 regolamento di esecuzione del t.u.l.p.s.

  Rileva, insieme all’art. 86 t.u.l.p.s., nell’individuazione delle attività per le quali il titolo autorizzatorio può svolgere la funzione di autorizzazione ai fini dell’art. 86.

• art. 28, comma 3, c.p.a.

  La chiamata in causa di un terzo nel processo amministrativo è rimessa alla valutazione ampiamente discrezionale di opportunità del giudice e non richiede necessariamente la comunanza di causa prevista dall’art. 107 c.p.c.

• art. 51 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla richiesta di ordinare l’intervento del Comune; la richiesta è stata respinta per l’assenza di necessità o opportunità della partecipazione del terzo.

• art. 1223 c.c.

  “in quanto ne siano conseguenza immediata e diretta”

  Sono risarcibili la perdita subita e il mancato guadagno solo quando costituiscano conseguenza immediata e diretta dell’illecito; il procedimento penale, fondato sulle autonome valutazioni degli organi giudiziari, non era causalmente imputabile all’Amministrazione.

• art. 2056 c.c.

  Richiama, ai fini della responsabilità extracontrattuale, il criterio causale dell’art. 1223 c.c.

• art. 1227 c.c.

  Non trova applicazione in assenza del presupposto stesso del nesso causale e della responsabilità dell’Amministrazione rispetto ai danni derivanti dal procedimento penale.

• art. 112 c.p.c.

  Il Collegio ha ritenuto esaurita la disamina dei motivi rilevanti, in applicazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Massime di principio

• La colpa dell’amministrazione non è esclusa dalla complessità normativa quando la disciplina applicabile è chiara, vigente da tempo e rientra nelle competenze specialistiche dell’amministrazione; l’errore interpretativo dell’ente integra negligenza se conduce all’adozione di un provvedimento illegittimo.
• Le indicazioni rese da un’altra amministrazione, se prive di efficacia vincolante, non esonerano l’amministrazione procedente dal verificare autonomamente la correttezza giuridica e fattuale della soluzione prospettata, soprattutto prima di adottare un atto gravemente lesivo.
• Nel processo amministrativo la chiamata in causa di un terzo ai sensi dell’art. 28, comma 3, c.p.a. dipende da una valutazione ampiamente discrezionale di opportunità del giudice; essa può essere esclusa quando il terzo non sia necessario né opportuno ai fini della decisione e la responsabilità dedotta risulti esclusivamente imputabile alla parte già in giudizio.
• Il lucro cessante richiede la prova del nesso causale e di una possibilità concreta e attendibile di guadagno, ma i redditi storici non possono essere automaticamente proiettati sul periodo di mancata attività; essi costituiscono elementi indiziari per una liquidazione equitativa che deve considerare le circostanze concrete incidenti sui ricavi.
• Quando il danno da lucro cessante è liquidato equitativamente e all’attualità, la somma può essere determinata come comprensiva di rivalutazione e interessi maturati anteriormente alla sentenza; restano dovuti gli interessi dal deposito della sentenza sino al soddisfo.
• I danni derivanti dall’instaurazione di un procedimento penale non sono conseguenza immediata e diretta del provvedimento amministrativo quando l’iniziativa penale e la decisione giudiziaria dipendano da autonome valutazioni della Procura e del giudice penale.

Come è indicizzato