Sentenza n. 914/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la variante urbanistica adottata e approvata dal Comune di Firenze, nella parte in cui ha distinto, all’interno della categoria funzionale residenziale, l’uso per residenza temporanea comprendente le locazioni turistiche brevi e ha vietato il nuovo insediamento di tale uso nel centro storico UNESCO. Hanno dedotto il contrasto con l’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 e con l’art. 99 l.r. Toscana 65/2014, sostenendo che il Comune avrebbe creato una nuova categoria funzionale e introdotto un divieto non consentito; l’invasione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile; la lesione del diritto di proprietà e della libertà di iniziativa economica; la violazione dei principi di necessità, proporzionalità, non discriminazione, ragionevolezza e buon andamento; difetto di istruttoria e di bilanciamento degli interessi. È stata inoltre contestata l’omessa o inadeguata sottoposizione della variante a VAS, l’illegittimità delle misure di salvaguardia e il contrasto con l’art. 59 l.r. Toscana 61/2024. Con motivi aggiunti sono stati impugnati anche il regolamento comunale sulle locazioni turistiche brevi e le relative disposizioni concernenti autorizzazione quinquennale, contingentamento, requisiti degli immobili, standard qualitativi, sospensione, decadenza, sanzioni e disciplina transitoria. È stata infine sollecitata una questione di legittimità costituzionale degli artt. 58 e 59 l.r. Toscana 61/2024 per asserita invasione della competenza statale in materia di ordinamento civile.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo e, in parte, i primi motivi aggiunti, perché la variante adottata era stata successivamente approvata con contenuti non meramente confermativi e quindi l’atto di adozione non conservava autonoma utilità lesiva. Ha comunque esaminato le censure, ritenendole infondate. Ha affermato che gli artt. 23-ter d.P.R. 380/2001 e 99 l.r. Toscana 65/2014 consentono ai Comuni di fissare specifiche condizioni e limitazioni ai mutamenti di destinazione d’uso, anche all’interno della categoria residenziale, e di distinguere usi urbanisticamente differenti. La nozione di “residenza temporanea” non costituisce una nuova categoria funzionale, ma una sotto-articolazione dell’uso residenziale, giustificata dal peculiare impatto urbanistico delle locazioni turistiche brevi. Il divieto di nuovo insediamento nel centro storico UNESCO è stato ritenuto specifico, territorialmente circoscritto, temporalmente limitato alla durata del piano e adeguatamente motivato sulla base dei fenomeni di overtourism, gentrificazione, riduzione dell’offerta abitativa, aumento dei canoni, perdita dell’identità sociale e culturale e aggravio del carico urbano. La scelta pianificatoria rientra nella discrezionalità comunale ed è sindacabile solo per errori di fatto, manifesta illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza, non ravvisati nel caso concreto. Il divieto non incide direttamente sull’ordinamento civile, sul diritto di proprietà o sulla libertà d’impresa, ma conforma tali situazioni in funzione dell’utilità sociale e dell’ordinato governo del territorio. È stata esclusa la violazione dei principi eurounitari di necessità, proporzionalità e non discriminazione, anche alla luce della sentenza Cali Apartments e della sentenza della Corte costituzionale n. 186/2025. L’esclusione dalla VAS è stata ritenuta legittima, poiché fondata su un’istruttoria ampia e attuale e sugli esiti della verifica relativa a una precedente variante identica. La censura sulle misure di salvaguardia è stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse attuale e comunque improcedibile per sopravvenuta perdita di efficacia della disciplina. La questione di costituzionalità degli artt. 58 e 59 l.r. Toscana 61/2024 è stata ritenuta non rilevante e comunque manifestamente infondata, essendo già stata respinta dalla Corte costituzionale. Quanto al regolamento comunale, il TAR ha ritenuto legittimi il regime autorizzatorio, il contingentamento, la durata quinquennale, gli standard qualitativi, i requisiti dimensionali, le ipotesi di sospensione e decadenza e la disciplina transitoria. La censura retroattiva è stata dichiarata inammissibile per difetto di lesione concreta e attuale quanto alle disposizioni sanzionatorie; per il resto è stata respinta, ritenendo il periodo transitorio di tre anni conforme alla legge regionale. I primi motivi aggiunti sono stati quindi dichiarati in parte improcedibili e in parte infondati; i secondi e i terzi motivi aggiunti sono stati respinti integralmente. Spese compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

  La norma consente agli strumenti urbanistici comunali di stabilire condizioni e limitazioni specifiche, anche incisive, al mutamento d’uso interno alla medesima categoria funzionale, purché oggettive, non discriminatorie, motivate e coerenti con le esigenze territoriali.

• art. 99 l.r. Toscana 65/2014

  Gli strumenti di pianificazione urbanistica comunali [...] possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso della singola unità immobiliare.

  La disciplina regionale conferma il potere comunale di distinguere e limitare gli usi interni alle categorie funzionali, compreso l’uso residenziale.

• art. 59 l.r. Toscana 61/2024

  I comuni a più alta densità turistica [...] e comunque tutti i comuni capoluogo di provincia, possono, con proprio regolamento, individuare zone o aree in cui definire criteri e limiti specifici per lo svolgimento [...] delle attività di locazione breve.

  La norma abilita i Comuni individuati dalla legge a disciplinare le locazioni turistiche brevi mediante criteri, limiti, contingentamento e autorizzazioni, nel rispetto di necessità, proporzionalità e non discriminazione.

• art. 117, comma 2, lett. l), Cost.

  La disciplina urbanistica comunale contestata non invade la competenza statale sull’ordinamento civile, perché incide indirettamente sulle modalità di godimento degli immobili e non regola direttamente i contratti di locazione.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica può essere conformata per finalità sociali, ambientali, urbanistiche e di tutela dell’ambiente urbano, purché la misura sia ragionevole e proporzionata.

• art. 42 Cost.

  Il diritto di proprietà può essere conformato dalla pianificazione urbanistica in funzione della sua utilità sociale; la destinazione dell’immobile a locazione turistica breve non costituisce elemento essenziale e indefettibile della proprietà.

• art. 12 d.lgs. 152/2006

  La verifica di assoggettabilità a VAS ovvero la VAS relative a modifiche a piani e programmi già sottoposti positivamente alla verifica o alla VAS si limita ai soli effetti significativi sull’ambiente non precedentemente considerati.

  Per una variante identica a una precedente già sottoposta a verifica, l’istruttoria ambientale può concentrarsi sugli effetti nuovi o non già considerati, purché la valutazione sia attuale e adeguata.

• art. 59, comma 7, l.r. Toscana 61/2024

  I comuni [...] stabiliscono disposizioni transitorie volte ad assicurare un’attuazione graduale [...] per un periodo non inferiore a tre anni e non superiore a cinque anni.

  È legittimo prevedere un periodo transitorio triennale per gli immobili già destinati nel 2024 alle locazioni brevi, con immediata applicazione dei soli standard qualitativi già previsti da altre fonti.

• art. 9 direttiva 2006/123/CE

  Un regime autorizzatorio per le locazioni turistiche brevi è compatibile con il diritto dell’Unione se non discriminatorio, giustificato da un motivo imperativo di interesse generale e proporzionato.

• art. 11 direttiva 2006/123/CE

  La durata limitata dell’autorizzazione è ammissibile quando il numero dei titoli è contingentato o quando una durata limitata è giustificata da un motivo imperativo di interesse generale.

• art. 103 l.r. Toscana 65/2014

  L’eventuale erronea applicazione delle misure di salvaguardia incide sui successivi atti applicativi, non necessariamente sulla legittimità dello strumento urbanistico in sé.

Massime di principio

• Gli strumenti urbanistici comunali possono distinguere, all’interno della categoria funzionale residenziale, usi urbanisticamente differenti caratterizzati da specifici impatti territoriali, senza creare una nuova categoria funzionale prevista dalla legge.
• La facoltà di fissare “specifiche condizioni” al mutamento di destinazione d’uso prevista dall’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 comprende, in presenza di esigenze territoriali oggettive e adeguatamente motivate, anche divieti circoscritti di determinati usi, purché non arbitrari, discriminatori o irragionevoli.
• Il divieto di nuovo insediamento di locazioni turistiche brevi in una specifica area urbana può costituire legittima scelta di governo del territorio quando sia territorialmente delimitato, temporalmente limitato, fondato su un’istruttoria concreta e diretto a fronteggiare overtourism, gentrificazione, riduzione dell’offerta abitativa e perdita dell’identità urbana.
• Le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice solo per errori di fatto, travisamento, manifesta illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza; il giudice non può sostituire una propria valutazione di merito a quella comunale quando questa sia plausibile e adeguatamente motivata.
• Un regime comunale di autorizzazione e contingentamento delle locazioni turistiche brevi è compatibile con la direttiva 2006/123/CE se giustificato da motivi imperativi di interesse generale, quali la protezione dell’ambiente urbano, la preservazione del tessuto sociale e la disponibilità di alloggi per locazioni di lunga durata, e se rispetta necessità, proporzionalità, obiettività, trasparenza e non discriminazione.
• Le disposizioni regolamentari generali e astratte, prive di lesività immediata e destinate a trovare concreta applicazione mediante successivi provvedimenti, non sono autonomamente impugnabili in assenza di una lesione concreta e attuale; l’interesse a ricorrere sorge con l’atto applicativo.

Come è indicizzato