Sentenza n. 2085/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva chiesto al Comune l’ostensione di tutta la documentazione relativa alle pratiche edilizie concernenti manufatti realizzati su particelle catastali confinanti con terreni da essa posseduti, inclusi concessioni, autorizzazioni, permessi, SCIA, DIA, progetti, pareri della Soprintendenza, dichiarazioni, autocertificazioni e provvedimenti di sanatoria. L’istanza era motivata dall’interesse a verificare il rispetto della normativa urbanistica e paesaggistica e a valutare eventuali iniziative giudiziali o stragiudiziali. Il TAR aveva ritenuto l’istanza in parte generica, rilevando inoltre che alcuni documenti erano già nella disponibilità della richiedente, che i titoli edilizi risalivano a oltre un decennio ed erano consolidati e che non era stato indicato uno specifico nesso di strumentalità con esigenze difensive. In appello la società ha dedotto error in iudicando e in procedendo, violazione degli artt. 22 e seguenti e dell’art. 24, comma 7, della l. 241/1990, erronea valutazione della posizione qualificata del proprietario confinante, travisamento, illogicità, ultrapetizione, violazione dei principi di trasparenza, dell’art. 10 CEDU e del diritto di difesa. Ha sostenuto che la vicinitas rispetto all’intervento edilizio è sufficiente a fondare un interesse diretto, concreto e attuale all’accesso, anche quando i titoli siano risalenti e non sia ancora stata individuata l’azione da intraprendere.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello nei limiti della motivazione e riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che la società fosse titolare di un interesse diretto, concreto e attuale, collegato a una situazione giuridicamente tutelata, in ragione del compossesso di terreni confinanti con quelli interessati dalle pratiche edilizie e dell’interesse a verificare il rispetto delle norme urbanistiche e paesaggistiche. La richiesta è stata giudicata sufficientemente circoscritta, poiché riferita alle pratiche edilizie e agli immobili individuati mediante i relativi dati catastali; non era necessario indicare puntualmente gli estremi e il contenuto di titoli che il richiedente poteva ragionevolmente ignorare. L’eventuale inoppugnabilità dei titoli edilizi non esclude il diritto di accesso, trattandosi di una posizione strumentale esercitabile indipendentemente dall’ammissibilità o fondatezza dell’eventuale giudizio proponibile sulla base dei documenti acquisiti. Il Collegio ha inoltre precisato che si trattava di accesso ordinario e non di accesso difensivo ex art. 24, comma 7, l. 241/1990; pertanto non era necessaria la specifica dimostrazione di un nesso di strumentalità necessaria con esigenze probatorie e difensive. I titoli edilizi sono atti pubblici e non può essere opposta, in linea generale, la riservatezza dei soggetti cui si riferiscono. Il riferimento del TAR a precedenti contenziosi è stato ritenuto generico e non idoneo a ostacolare l’accesso. Il giudice ha annullato il silenzio-rigetto, accertato il diritto della società di accedere agli atti richiesti nei limiti precisati in motivazione e ordinato al Comune di esibirli, anche mediante estrazione di copia, entro sessanta giorni. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 22 l. 241/1990

  situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento

  Il diritto di accesso richiede la titolarità di una situazione giuridicamente tutelata collegata al documento e di un interesse concreto, attuale e personale alla sua ostensione. Per il proprietario confinante è sufficiente una richiesta riferita alle pratiche edilizie e agli immobili individuati, senza la puntuale indicazione di titoli di cui egli ignora l’esistenza o gli estremi.

• art. 22, comma 2, lett. b), l. 241/1990

  situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento

  La situazione giuridica sottostante costituisce il rapporto principale cui l’accesso si collega in funzione strumentale.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  nesso di strumentalità necessaria

  Il rigoroso nesso di strumentalità necessaria con esigenze probatorie e difensive è richiesto per l’accesso difensivo, specialmente quando siano coinvolti diritti soggettivi di pari rango o dati sensibili e giudiziari; non è richiesto per l’accesso ordinario a titoli edilizi pubblici.

• art. 10 l. 241/1990

  partecipazione più responsabile

  L’accesso procedimentale è funzionale alla partecipazione al procedimento amministrativo; esso si distingue dall’accesso autonomo disciplinato dagli artt. 22 e seguenti.

• art. 18 l. 241/1990

  La posizione del confinante non può essere aggravata imponendogli l’indicazione puntuale e precisa del contenuto e degli estremi dei titoli che ragionevolmente non conosce.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  È richiamato nell’ambito delle esigenze prospettate dalla richiedente di verificare eventuali illegittimità o falsità rilevanti ai fini dell’autotutela; la decisione non fonda tuttavia l’accoglimento direttamente su tale disposizione.

• art. 19, comma 6, l. 241/1990

  È richiamato dalla richiedente con riferimento agli effetti di dichiarazioni mendaci o rappresentazioni non veritiere nell’ambito della SCIA; la decisione non fonda direttamente su tale disposizione la statuizione finale.

• art. 10 CEDU

  La violazione è stata dedotta in appello, ma la decisione accoglie la domanda sulla base della disciplina nazionale dell’accesso e della posizione qualificata del proprietario confinante.

Massime di principio

• Il proprietario o compossessore di un fondo confinante con un’area interessata da interventi edilizi è titolare di un interesse diretto, concreto e attuale all’accesso agli atti abilitativi e alle pratiche edilizie, quando deduca l’interesse a verificare il rispetto della disciplina urbanistica e paesaggistica; tale interesse non costituisce un controllo generalizzato sull’azione amministrativa.
• La richiesta di accesso del proprietario confinante è sufficientemente determinata quando individua le pratiche edilizie o gli immobili mediante riferimenti catastali e consente all’amministrazione di reperire i documenti senza dover svolgere attività di formazione o elaborazione di dati. Non è necessario indicare puntualmente gli estremi o il contenuto di titoli dei quali il richiedente ignora ragionevolmente l’esistenza.
• L’accesso ai documenti amministrativi ha natura strumentale rispetto alla situazione giuridica tutelata, ma può essere esercitato anche senza un giudizio già pendente o immediatamente proponibile e indipendentemente dall’ammissibilità o dalla fondatezza dell’eventuale azione che il richiedente potrà intraprendere dopo aver acquisito i documenti.
• L’eventuale inoppugnabilità o risalenza dei titoli edilizi non esclude, di per sé, il diritto di accesso del proprietario confinante, poiché tali circostanze attengono alla successiva tutela della situazione giuridica e non alla sussistenza del presupposto dell’accesso.
• Per l’accesso ordinario a titoli edilizi pubblici non è necessario dimostrare lo specifico nesso di strumentalità necessaria richiesto dall’art. 24, comma 7, l. 241/1990 per l’accesso difensivo; i titoli edilizi, in quanto atti pubblici, non sono normalmente sottratti all’ostensione per ragioni di riservatezza dei soggetti cui si riferiscono.

Come è indicizzato