Sentenza n. 5563/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo: l’intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di permesso di costruire; l’erroneità della qualificazione dell’istanza come incompleta, sostenendo che la documentazione mancante potesse essere acquisita durante l’istruttoria; l’irrilevanza, nella fase di rilascio del titolo, dell’attestato di sostenibilità ambientale, asseritamente producibile prima della segnalazione certificata di agibilità; l’insussistenza dell’obbligo di allegare una specifica relazione sugli standard urbanistici; l’erronea applicazione del principio tempus regit actum, poiché l’art. 7 della l.r. 14/2009 avrebbe dovuto consentire l’applicazione della disciplina vigente alla data di presentazione dell’istanza; il diritto al risarcimento del danno da esercizio illegittimo e tardivo del potere; e la necessità di una verificazione sulla completezza dell’istanza. L’istanza era stata presentata il 30 dicembre 2021, ma alla data del 31 dicembre 2021 mancava della documentazione relativa alla sostenibilità ambientale e del punteggio conseguibile secondo il protocollo ITACA, nonché della relazione dimostrativa del rispetto degli standard urbanistici, documentazione poi prodotta nel corso dell’istruttoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto inapplicabile il silenzio assenso alle istanze di permesso di costruire fondate sul piano casa, poiché esse riguardano interventi in deroga ai parametri urbanistici ordinari e richiedono una valutazione espressa dei presupposti e dell’edificabilità eccezionale; per tali istanze opera quindi il silenzio-inadempimento. Ha escluso che la declaratoria di incostituzionalità della proroga al 31 dicembre 2022 potesse essere neutralizzata facendo riferimento alla disciplina vigente al momento della presentazione dell’istanza: la sentenza della Corte costituzionale n. 17 del 2023 ha effetto retroattivo, salvo i rapporti esauriti, con conseguente applicazione del termine del 31 dicembre 2021. Ha poi stabilito che la completezza dell’istanza non coincide con la sua mera ricevibilità o con la possibilità di integrarla durante l’istruttoria: l’istanza è completa solo quando contiene tutti gli elementi identificativi e documentali necessari a consentire la valutazione complessiva del progetto e il rilascio del titolo senza ulteriori supplementi istruttori. Nel caso concreto erano essenziali sia la documentazione attestante il rispetto delle condizioni di sostenibilità ambientale necessarie per la premialità volumetrica, sia la relazione funzionale alla verifica degli standard urbanistici connessi all’aumento del carico urbanistico. La domanda risarcitoria è stata respinta perché, essendo legittimo il diniego, non spettava alla società il bene della vita richiesto e mancava quindi un danno ingiusto. È stata disattesa anche la richiesta di verificazione, ritenendo la causa definibile sulla base degli atti. La società appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 20 l. 241/1990

  Il silenzio assenso non opera automaticamente per le istanze di permesso di costruire fondate sul piano casa, in quanto la disciplina derogatoria richiede una valutazione espressa dei presupposti dell’intervento.

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  La disciplina del silenzio assenso per il permesso di costruire è riferita ai titoli edilizi ordinari e non alle istanze fondate sulla normativa regionale derogatoria del piano casa.

• art. 7 l.r. Puglia 14/2009

  tutti gli interventi previsti dalla presente legge sono realizzabili solo se la segnalazione certificata di inizio attività in alternativa al permesso di costruire o l'istanza per il rilascio del permesso di costruire risultano presentate, complete in ogni loro elemento, entro il 31 dicembre 2022

  A seguito della declaratoria di incostituzionalità della proroga al 31 dicembre 2022, il termine utile per presentare un’istanza completa è quello del 31 dicembre 2021.

• art. 5 l.r. Puglia 51/2017

  la data di presentazione dell'istanza per permesso di costruire, purché completa in ogni suo elemento, costituisce anche riferimento temporale per la determinazione della normativa edilizia regionale applicabile ai fini del rilascio del titolo

  La disposizione individua nella data di presentazione dell’istanza completa il riferimento temporale per la normativa edilizia regionale applicabile, ma non impedisce l’applicazione retroattiva di una declaratoria di incostituzionalità.

• art. 136 Cost.

  La dichiarazione di illegittimità costituzionale espunge la disposizione dall’ordinamento con effetto retroattivo, salvo i rapporti esauriti.

• art. 30 l. 87/1953

  La declaratoria di incostituzionalità opera retroattivamente e incide anche sui procedimenti non esauriti.

• art. 4, comma 4, l.r. Puglia 14/2009

  L'incremento volumetrico previsto dal presente articolo si applica a condizione che la ricostruzione venga realizzata secondo i criteri di edilizia sostenibile indicati dalla legge regionale 10 giugno 2008, n. 13 ... e dotarsi della certificazione di cui all'articolo 9 della stessa legge prima della presentazione della segnalazione certificata di agibilità

  Anche se la certificazione ambientale deve essere acquisita prima della segnalazione certificata di agibilità, già alla presentazione dell’istanza devono risultare progettualmente verificabili le condizioni per accedere alla premialità volumetrica.

• art. 5, comma 3, lettera b), l.r. Puglia 14/2009

  La formazione del titolo abilitativo per la realizzazione degli interventi ... è subordinato: ... b) alla cessione delle aree a standard in misura corrispondente all'aumento volumetrico previsto

  La verifica degli standard urbanistici correlati all’aumento volumetrico è presupposto essenziale per la formazione del titolo; anche in assenza di un obbligo testuale di allegare una specifica relazione, l’istanza deve contenere le informazioni necessarie a tale verifica.

• art. 24 d.P.R. 380/2001

  È richiamato in relazione alla segnalazione certificata di agibilità, senza escludere l’obbligo di dimostrare già in sede progettuale le condizioni per l’accesso alle premialità.

Massime di principio

• Le istanze di permesso di costruire fondate sulla normativa regionale del piano casa, quando consentono interventi in deroga agli strumenti urbanistici e ai parametri edilizi ordinari, non sono soggette al silenzio assenso: il rilascio richiede un provvedimento espresso che verifichi e autorizzi l’edificabilità eccezionale.
• La completezza di un’istanza edilizia rilevante per l’accesso a un regime temporaneo o derogatorio non coincide con la sua mera ricevibilità né con la possibilità di integrarla durante l’istruttoria. L’istanza è completa solo se contiene tutti gli elementi progettuali e documentali necessari per consentire la valutazione complessiva dell’intervento e il rilascio del titolo senza ulteriori supplementi istruttori.
• Quando un intervento edilizio beneficia di premialità volumetriche subordinate al rispetto di condizioni di sostenibilità ambientale, la documentazione o le informazioni necessarie a verificare tali condizioni devono essere già disponibili e valutabili nella fase di presentazione dell’istanza, anche se la certificazione finale deve essere prodotta in una fase successiva, quale quella dell’agibilità.
• Per gli interventi che determinano un incremento del carico urbanistico, la dimostrazione del rispetto degli standard urbanistici costituisce un elemento essenziale dell’istanza e del procedimento di rilascio del titolo, anche se la legge non impone espressamente l’allegazione di una specifica relazione.
• La declaratoria di illegittimità costituzionale ha effetto retroattivo, salvo i rapporti esauriti, e si applica ai procedimenti non definiti anche quando l’istanza sia stata presentata mentre era formalmente vigente la disposizione poi dichiarata incostituzionale.
• La domanda risarcitoria per illegittimo diniego di un titolo edilizio non può essere accolta quando il titolo richiesto non spettava al privato: in tal caso manca l’ingiustizia del danno e il nesso con una lesione risarcibile.

Come è indicizzato