Sentenza n. 4784/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha impugnato le ordinanze con cui il Comune le aveva ordinato la rimozione e lo smaltimento di rifiuti presenti su aree di pertinenza di una cava, contestando la propria responsabilità per il periodo anteriore al 31 dicembre 2010, data di cessione e affitto dei rami d'azienda alla cessionaria poi fallita. In appello ha sostenuto che l'ampliamento della sponda del lago di cava e la creazione del piazzale artificiale fossero iniziati o realizzati nell'ambito dell'attività estrattiva autorizzata, che i materiali inerti fossero rimasti nel ciclo produttivo e non costituissero rifiuti, che le autorizzazioni estrattiva e paesaggistica del 2009 avessero efficacia sanante e che la seconda ordinanza fosse stata adottata in violazione delle garanzie partecipative. Il Comune ha proposto appello incidentale in via subordinata e prudenziale, condizionandolo all'eventuale accoglimento dell'appello principale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello principale e dichiarato improcedibile quello incidentale per sopravvenuta carenza di interesse. Ha ritenuto decisive le planimetrie e gli allegati alle autorizzazioni del 2005 e del 2009, dai quali risultava che l'ampliamento della sponda e la creazione del piazzale artificiale erano già iniziati e in gran parte realizzati tra il 3 marzo 2005 e il 13 gennaio 2009, prima dell'autorizzazione del 2009. La relazione della polizia municipale e i rilievi satellitari confermavano il deposito protratto di materiali nel lago di cava, la progressiva estensione del piazzale, la presenza di materiali non autorizzati e l'assenza di collegamento con le aree di stoccaggio autorizzate. Il deposito permanente e non reversibile, non collegato a un ciclo estrattivo autorizzato, dimostrava la volontà di disfarsi dei materiali, qualificandoli come rifiuti e rendendo legittimo l'ordine di rimozione. La disciplina derogatoria dell'art. 185 del d.lgs. 152/2006 non era applicabile, poiché non risultava provato il riutilizzo dei materiali nel ciclo produttivo; al contrario, era provato il loro abbandono ininterrotto per anni. L'autorizzazione estrattiva e quella paesaggistica del 2009 non avevano efficacia sanante rispetto alle attività pregresse. Sebbene l'art. 167, commi 4 e 5, del d.lgs. 42/2004 consenta in astratto l'autorizzazione paesaggistica postuma in casi limitati, tale possibilità è esclusa quando l'intervento abbia creato nuove superfici o volumetrie; il piazzale aveva determinato nuova volumetria. Infine, la seconda ordinanza era meramente ricognitiva e ripetitiva della prima, adottata in relazione al fallimento della cessionaria e alle richieste di proroga della curatela: non richiedeva un nuovo contraddittorio, già garantito nel procedimento relativo alla prima ordinanza. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 185 d.lgs. 152/2006

  La società richiamava l'art. 185, comma 2, lett. d), del d.lgs. 152/2006 per sostenere che i materiali fossero esclusi dalla disciplina dei rifiuti.

  L'esclusione dalla disciplina dei rifiuti non dipende dalla sola composizione del materiale, ma richiede che esso sia effettivamente riutilizzato nel ciclo produttivo del sito autorizzato. Il deposito protratto, permanente e non collegato a un ciclo produttivo dimostra invece la volontà di disfarsi del materiale.

• art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. 42/2004

  La norma consente il rilascio di autorizzazione paesaggistica in sanatoria nei casi previsti dai commi 4 e 5.

  L'autorizzazione paesaggistica postuma è esclusa per interventi che abbiano determinato la creazione di nuove superfici o volumetrie; pertanto non può sanare la realizzazione del piazzale artificiale.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La società ha sostenuto che l'art. 146 consenta il rilascio successivo del titolo paesaggistico nei casi richiamati dall'art. 167, commi 4 e 5.

  Il richiamo alla possibilità di autorizzazione paesaggistica postuma non consente di superare i limiti sostanziali posti dall'art. 167, tra cui il divieto di sanatoria per la creazione di nuove superfici o volumetrie.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  L'udienza si è svolta mediante collegamento da remoto in videoconferenza.

  La disposizione è richiamata per la modalità di trattazione dell'udienza e non costituisce la ratio della decisione.

Massime di principio

• La qualificazione di un materiale come rifiuto dipende dalla concreta condotta del detentore e dalla volontà di disfarsene, desumibile anche dal deposito protratto, permanente e non reversibile in un'area non autorizzata, non essendo sufficiente la natura inerte o la composizione chimica del materiale a escludere l'applicazione della disciplina dei rifiuti.
• La deroga alla disciplina dei rifiuti per terre, rocce e materiali derivanti dall'attività estrattiva richiede la prova dell'effettivo riutilizzo del materiale all'interno del ciclo produttivo di un sito autorizzato; il mero deposito o abbandono nell'area di cava non integra riutilizzo.
• Un'autorizzazione estrattiva o paesaggistica successiva non sana automaticamente opere o depositi abusivi già realizzati, soprattutto quando l'intervento pregresso abbia creato nuove superfici o volumetrie e non sia quindi suscettibile di autorizzazione paesaggistica postuma.
• Un'ordinanza successiva che si limiti a richiamare e confermare un precedente ordine di rimozione, senza nuovi accertamenti sui presupposti sostanziali, ha natura ricognitiva e non richiede una rinnovata partecipazione procedimentale quando il contraddittorio sia già stato garantito nel procedimento originario.

Come è indicizzato