Sentenza n. 1282/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno agito ai sensi dell'art. 116 c.p.a. per ottenere l'accesso al verbale integrale della seduta consiliare relativa all'opinamento di una parcella, comprensivo della discussione, dei nominativi dei presenti e votanti e del dettaglio dei voti, nonché alla documentazione storica relativa alle cariche ricoperte da un avvocato presso l'Ordine e alle comunicazioni ufficiali concernenti gli esiti delle elezioni consiliari per tre quadrienni. Hanno dedotto la violazione degli artt. 1, 3, 10-bis, 22, 24 e 25 della l. n. 241/1990, degli artt. 2 e 6 del d.P.R. n. 184/2006, degli artt. 24 e 97 Cost., nonché eccesso di potere per travisamento, difetto di istruttoria e motivazione, sviamento e violazione dei doveri di collaborazione e soccorso istruttorio. Secondo i ricorrenti, la precedente comunicazione del 18 dicembre 2025 avrebbe avuto natura informativa e non ostensiva; il verbale integrale sarebbe necessario per verificare la regolarità della deliberazione, eventuali obblighi di astensione e conflitti di interesse; la certificazione storica riguarderebbe documenti già esistenti e detenuti dall'Ordine. È stata inoltre contestata la legittimità del regolamento interno nella parte relativa alla segretezza dell'attività consiliare, con richiesta subordinata di sollevare questione di costituzionalità, ed è stata censurata la motivazione per relationem del provvedimento del 20 febbraio 2026. L'Ordine ha eccepito l'inammissibilità per omessa tempestiva impugnazione del diniego del 20 gennaio 2026 e ha sostenuto che le richieste successive fossero reiterative, generiche ed esplorative.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, rilevando anzitutto che il provvedimento del 20 gennaio 2026 aveva definito espressamente la prima istanza di accesso e doveva essere impugnato entro il termine decadenziale di trenta giorni previsto dall'art. 116, comma 1, c.p.a. La seconda istanza del 22 gennaio 2026 non conteneva fatti nuovi, una diversa posizione legittimante o una diversa sostanziale prospettazione dell'interesse, ma sviluppava la medesima pretesa relativa agli stessi documenti e alla verifica di possibili incompatibilità o conflitti di interesse. Il riscontro del 20 febbraio 2026 aveva quindi natura meramente confermativa e non riapriva il termine né faceva sorgere un autonomo silenzio-rigetto. La domanda relativa alle comunicazioni sugli esiti elettorali costituiva anch'essa sviluppo della precedente richiesta di ricostruzione delle cariche istituzionali e non configurava un distinto bene della vita o interesse ostensivo. Il Collegio ha comunque esaminato il merito, giudicandolo infondato. L'accesso difensivo richiede la rappresentazione rigorosa di un nesso di strumentalità necessaria tra documenti e situazione giuridica da tutelare; non è sufficiente una verifica ipotetica o esplorativa di possibili conflitti di interesse. L'estratto già osteso consentiva di conoscere l'atto conclusivo e di contestarne gli effetti, senza attribuire un diritto indiscriminato a ogni segmento dell'attività interna dell'organo. La richiesta di certificazione storica postulava inoltre una ricostruzione o elaborazione di dati, non dovuta per l'accesso documentale, che riguarda documenti amministrativi esistenti e detenuti. La censura sul regolamento interno è stata ritenuta irrilevante, poiché il diniego non si fondava su una clausola di segretezza assoluta, bensì sulla natura reiterativa della domanda, sull'assenza di documenti ulteriori puntualmente individuati e sulla genericità della pretesa; per la stessa ragione la questione di costituzionalità è stata dichiarata manifestamente irrilevante e generica. È stata ritenuta legittima la motivazione per relationem, essendo il provvedimento richiamato conosciuto e relativo alla medesima vicenda, oltre che integrata dal richiamo al limite dell'accesso ai documenti materialmente esistenti. Le doglianze di sviamento e violazione dell'imparzialità si fondavano su mere congetture e non dimostravano finalità diverse da quelle proprie del procedimento di accesso. È stata respinta anche la domanda di condanna per responsabilità aggravata, in assenza di soccombenza dell'Amministrazione e di mala fede o colpa grave. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Il giudizio in materia di accesso conserva natura impugnatoria e il termine per impugnare il diniego espresso o il silenzio ha natura decadenziale.

• art. 25, comma 4, l. n. 241/1990

  È richiamato dai ricorrenti quale fondamento del silenzio sull'istanza di accesso; il TAR esclude però che si sia formato un autonomo silenzio-rigetto, perché la pretesa era già stata definita nel suo nucleo sostanziale.

• art. 22, comma 4, l. n. 241/1990

  L'accesso documentale riguarda documenti amministrativi esistenti e detenuti e non impone all'Amministrazione attività di elaborazione o formazione di nuovi documenti.

• art. 24, comma 3, l. n. 241/1990

  Sono inammissibili le istanze preordinate a un controllo generalizzato sull'operato dell'Amministrazione.

• art. 2, comma 2, d.P.R. n. 184/2006

  Il diritto di accesso si esercita rispetto a documenti materialmente esistenti e detenuti dall'Amministrazione alla data della richiesta, senza obbligo di raccolta o elaborazione di dati.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La motivazione per relationem è legittima quando l'atto richiamato è conosciuto o conoscibile e contiene le ragioni della decisione; il richiamo è sufficiente se la nuova istanza non presenta elementi nuovi.

• art. 26, comma 2, c.p.a.

  La condanna per responsabilità aggravata non è configurabile in assenza di soccombenza dell'Amministrazione e di una condotta processuale connotata da mala fede o colpa grave.

• art. 24 Cost.

  È richiamato dai ricorrenti a sostegno dell'accesso difensivo; il giudice esclude tuttavia che tale garanzia consenta richieste documentali meramente esplorative.

• art. 97 Cost.

  I principi di imparzialità e buon andamento non risultano violati in mancanza di elementi concreti sullo sviamento dell'Amministrazione.

• art. 3, comma 3, Adunanza plenaria Consiglio di Stato n. 4/2021

  L'accesso difensivo richiede la dimostrazione rigorosa del nesso di strumentalità necessaria tra il documento e la situazione giuridica da curare o difendere; non basta una generica allegazione difensiva.

Massime di principio

• Nel giudizio in materia di accesso il termine di trenta giorni per impugnare il diniego espresso o il silenzio è decadenziale; la mera reiterazione della stessa istanza non riapre il termine, salvo che la nuova richiesta sia fondata su fatti nuovi, sopravvenuti o non precedentemente dedotti, oppure su una diversa e sostanziale posizione legittimante o prospettazione dell'interesse.
• Il successivo provvedimento che si limita a confermare un precedente diniego, relativo ai medesimi documenti e alla medesima posizione legittimante, ha natura meramente confermativa, non è autonomamente lesivo e non fa decorrere un nuovo termine per l'impugnazione.
• L'accesso difensivo non attribuisce un diritto indiscriminato alla conoscenza di ogni segmento dell'attività interna dell'Amministrazione: il richiedente deve rappresentare in modo rigoroso il nesso di strumentalità necessaria tra i documenti richiesti e una specifica situazione giuridica da curare o difendere; una verifica ipotetica di irregolarità o conflitti di interesse ha natura esplorativa e non è sufficiente.
• L'accesso documentale riguarda documenti amministrativi già formati, esistenti e detenuti dall'Amministrazione; non impone la raccolta, l'elaborazione, la ricostruzione storica di dati o la formazione di attestazioni nuove, soprattutto quando la richiesta sia ampia e non circoscritta a documenti puntualmente individuati.
• La motivazione per relationem è legittima quando l'atto richiamato è conosciuto o conoscibile dall'interessato, riguarda la medesima vicenda e contiene le ragioni della decisione; non è necessaria una nuova motivazione analitica se la successiva istanza non introduce elementi sostanzialmente nuovi.
• Non è ammissibile utilizzare il diritto di accesso per realizzare un controllo generalizzato sull'attività amministrativa o per raccogliere elementi in vista di eventuali future contestazioni, quando non sia dimostrata la necessità dei singoli documenti rispetto a una concreta situazione giuridica.

Come è indicizzato