Cassazione Civile, Ordinanza n. 03713/2023 del 07/02/2023

Esito

La controversia

La controversia riguarda il trattamento economico di un medico convenzionato di continuità assistenziale nell'ambito del servizio sanitario regionale abruzzese. La Corte d'appello aveva, da un lato, confermato il diritto del medico a percepire alcune indennità e compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale, nonostante la riduzione unilaterale operata dalla ASL per esigenze di contenimento della spesa sanitaria collegate al piano di rientro; dall'altro lato, aveva escluso il diritto all'indennità di rischio per la continuità assistenziale, ritenendo nulla la clausola regionale che la prevedeva perché in contrasto con l'Accordo Collettivo Nazionale. La ASL ha proposto ricorso principale con sette motivi, sostenendo: la vincolatività e inderogabilità degli atti regionali e commissariali di riduzione della spesa; la necessità di interpretare tali atti come idonei a modificare unilateralmente l'AIR; la natura facoltativa e non LEA delle prestazioni incentivate; la possibilità di desumere un nuovo accordo dal comportamento concludente del medico; la qualificazione incentivante, e non retributiva in senso stretto, delle voci ridotte; la nullità delle clausole decentrate incompatibili con la programmazione economica e con il piano di rientro; e l'impossibilità di disapplicare gli atti amministrativi adottati per realizzare i risparmi di spesa. Il medico ha resistito e proposto ricorso incidentale con tre motivi, contestando l'applicazione al rapporto convenzionale delle regole di nullità proprie del pubblico impiego contrattualizzato, sostenendo che l'ACN consentisse l'indennità di rischio come incentivo di struttura o comunque come voce compatibile con la continuità assistenziale, e censurando l'interpretazione dell'AIR 2016 per avere la Corte d'appello escluso la sussistenza di specifiche condizioni di disagio e difficoltà.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato sia il ricorso principale della ASL sia il ricorso incidentale del medico. Ha affermato che il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale è regolato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali i contratti individuali devono conformarsi, a pena di nullità, ma che gli accordi regionali non possono derogare alla disciplina nazionale né introdurre unilateralmente riduzioni del compenso al di fuori delle procedure di negoziazione collettiva. Quanto alla pretesa del medico all'indennità di rischio, la Corte ha condiviso la decisione di merito che aveva dichiarato nulla la clausola regionale perché attribuiva l'emolumento in modo automatico e indiscriminato a tutti i medici di continuità assistenziale, senza il richiesto ancoraggio a particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà. La Corte ha quindi ritenuto decisive le previsioni dell'ACN sulla gerarchia tra livelli negoziali e sulla necessaria specificità degli incentivi regionali. Le spese di legittimità sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• L. 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  richiamata dalla ricorrente come base dei vincoli di spesa sanitaria e del piano di rientro; la Corte, però, afferma che tali esigenze non possono incidere unilateralmente sulla disciplina negoziale nazionale e integrativa dei compensi convenzionali.

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  richiamata quale fonte del procedimento di rientro e contenimento della spesa; non può derogare alla gerarchia tra accordo nazionale e integrativo.

• L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 278 e 281

  invocata per sostenere la legittimità delle riduzioni di spesa; la Corte ribadisce la prevalenza della disciplina collettiva nazionale.

• L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. b)

  richiamata nel quadro del piano di rientro; non consente atti unilaterali di riduzione del compenso in contrasto con gli accordi collettivi.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  richiamato nei motivi di ricorso in tema di interpretazione; la Corte reputa non decisivo il richiamo ai canoni ermeneutici quando la clausola regionale viola il limite di specificità imposto dall'accordo nazionale.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  invocati per sostenere la nullità o l'inserzione automatica delle clausole compatibili con la normativa cogente; la Corte conferma la nullità delle clausole regionali in contrasto con l'ACN.

• art. 1326 c.c.

  richiamato dalla ricorrente per sostenere la conclusione di un nuovo accordo tramite comportamento concludente; la Corte non accoglie la tesi, ritenendo che la riduzione unilaterale non equivalga a un valido consenso modificativo.

• Accordo Collettivo Nazionale 23 marzo 2005, art. 4

  indica che le materie incentivate sono demandate alla contrattazione regionale nei limiti stabiliti dall'accordo nazionale e delle procedure negoziali.

• Accordo Collettivo Nazionale 23 marzo 2005, art. 8

  definisce la struttura del compenso e contempla incentivi di processo, ma non consente l'attribuzione automatica e indiscriminata dell'indennità di rischio per la continuità assistenziale.

• Accordo Collettivo Nazionale 23 marzo 2005, art. 14

  consente agli accordi regionali di definire parametri di valutazione di particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà; la clausola regionale è nulla perché estende l'indennità senza la necessaria specificità.

• Accordo Collettivo Nazionale 23 marzo 2005, art. 72

  evoca l'onnicomprensività del compenso, ma la Corte precisa che non può essere intesa in senso tale da escludere ogni emolumento regionale solo se compatibile con i limiti dell'ACN.

• art. 40 d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165

  richiamato per i principi sui limiti della contrattazione integrativa: il livello inferiore opera entro i vincoli e le materie stabilite dal livello superiore.

• art. 40-bis d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165

  invocato dalla ricorrente per la nullità delle clausole economiche incompatibili con la programmazione; la Corte non accoglie la censura sul punto.

• art. 45 d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165

  richiamato nel ricorso incidentale per contestare l'applicazione delle regole del pubblico impiego al rapporto convenzionale; la Corte afferma la conformità del sistema convenzionale alla logica di gerarchia tra livelli negoziali.

• art. 48 L. 23 dicembre 1978, n. 833

  considerata norma originaria che impone la conformità delle convenzioni con i singoli medici alla contrattazione collettiva nazionale.

• art. 8 d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  norma cardine che disciplina i rapporti con i medici convenzionati e la necessaria conformità degli accordi integrativi agli accordi collettivi nazionali.

• art. 4, comma 9, L. 30 dicembre 1991, n. 412

  richiamato quale base del procedimento di contrattazione collettiva del personale sanitario convenzionato e del rinvio alla disciplina del d.lgs. 165/2001.

• art. 2-nonies d.l. 29 marzo 2004, n. 81, conv. con mod. in L. 138/2004

  affermata la garanzia nazionale del contratto del personale sanitario convenzionato mediante convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali.

• art. 380-bis c.p.c.

  richiamato per la definizione camerale del ricorso in cassazione.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  usato per rinviare alla motivazione di precedenti conformi e per richiamarne i principi in sede di decisione accelerata.

• art. 360 c.p.c., n. 3

  norma processuale invocata per i motivi di ricorso per violazione o falsa applicazione di legge.

• art. 2248 del 1865, allegato E, art. 5

  richiamato sul potere di disapplicazione degli atti amministrativi; la Corte non lo ritiene idoneo a superare l'invalidità delle determinazioni unilaterali in contrasto con l'ACN.

Massime di principio

• Nel sistema dei rapporti convenzionati con il servizio sanitario nazionale, gli accordi collettivi nazionali costituiscono la fonte sovraordinata rispetto alla contrattazione integrativa regionale e aziendale; i livelli inferiori possono solo specificare e attuare, non derogare in peius o contrastare la disciplina nazionale.
• Le sopravvenute esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i piani di rientro non legittimano, di per sé, la riduzione unilaterale dei compensi convenzionali da parte della pubblica amministrazione: tali esigenze devono essere fatte valere attraverso le procedure di negoziazione collettiva previste dall'ordinamento.
• Le clausole della contrattazione integrativa che attribuiscano emolumenti in modo automatico e indiscriminato, senza il necessario riferimento a particolari e specifiche condizioni di disagio o difficoltà richieste dall'accordo nazionale, sono nulle per violazione dei limiti della contrattazione decentrata.
• La natura incentivante di una voce economica non basta a renderla legittima: occorre che essa sia coerente con la struttura e i limiti del compenso fissati dall'accordo nazionale e che sia giustificata da presupposti di fatto effettivamente specifici e differenziati.
• Nel giudizio di legittimità, il richiamo a canoni interpretativi o a scelte di merito non è decisivo quando la clausola contestata supera i limiti oggettivi posti dalla fonte sovraordinata e altera la disciplina nazionale del rapporto convenzionale.

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