Sentenza n. 2960/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'annullamento in autotutela dell'aggiudicazione definitiva di un lotto di terreno comunale, disposto dopo che il Comune aveva appreso di una variante urbanistica, adottata dal Consorzio ASI nel 2019 e comunicata solo nel gennaio 2024, che attribuiva a una parte dell'area una destinazione più favorevole e in parte edificabile. La ricorrente ha dedotto, anzitutto, che l'aggiudicazione definitiva equivalesse al contratto ai sensi dell'art. 16 r.d. n. 2440/1923 e che, pertanto, il Comune non potesse più intervenire in autotutela. In via subordinata, ha contestato la sussistenza dei presupposti dell'annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies l. n. 241/1990, lamentando il mancato esame dell'affidamento maturato, l'assenza di un interesse pubblico concreto e attuale e la marginalità della porzione interessata dalla diversa destinazione urbanistica. Ha inoltre sostenuto che la vicenda integrasse, al più, una sopravvenienza idonea a giustificare la revoca, con obbligo di indennizzo. Ulteriori censure hanno riguardato la mancata previa rimozione dell'avviso pubblico, il difetto di istruttoria, l'erroneità del presupposto, il travisamento e la violazione del principio di proporzionalità, assumendo che il Comune avrebbe potuto correggere il prezzo o rinegoziarlo senza annullare l'intera procedura.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha affermato che la regola per cui il verbale di aggiudicazione definitiva equivale al contratto non è imperativa e può essere derogata dalla lex specialis. Nel caso concreto, l'avviso stabiliva espressamente che il verbale non tenesse luogo di contratto e che il trasferimento della proprietà avvenisse soltanto con la successiva stipulazione; pertanto, l'aggiudicazione non aveva prodotto il trasferimento del bene né impediva l'annullamento in autotutela. Il secondo motivo è stato respinto perché l'aggiudicazione si fondava su un erroneo presupposto sostanziale relativo alle caratteristiche urbanistiche e al valore economico del bene, conosciuto dal Comune solo nel gennaio 2024 e non imputabile a colpa dell'ente. Tale erronea valorizzazione incideva sull'interesse pubblico al buon andamento, alla corretta gestione e valorizzazione del patrimonio pubblico e alla trasparenza e imparzialità della procedura, oltre a rispettare i termini dell'art. 21-nonies l. n. 241/1990. Il TAR ha escluso la qualificazione dell'intervento come revoca, poiché la variante urbanistica era intervenuta prima della gara e non costituiva una sopravvenienza imprevedibile: l'annullamento riguardava invece un atto adottato sulla base di un falso presupposto. È stata altresì esclusa una responsabilità precontrattuale del Comune, avendo l'amministrazione agito incolpevolmente e per ripristinare la corretta gestione del patrimonio e la par condicio. Non era necessario annullare anche l'avviso, poiché questo aveva ormai esaurito i propri effetti, mentre l'aggiudicazione era ancora idonea a produrre effetti impedendo la stipula. Infine, il principio di proporzionalità non risultava violato: non si trattava di correggere un errore materiale, ma di modificare le regole sostanziali di una procedura di evidenza pubblica fondata su una diversa valutazione del bene; non era quindi possibile rinegoziare il prezzo con l'aggiudicataria senza compromettere trasparenza e par condicio. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Consente l'annullamento d'ufficio dell'aggiudicazione adottata sulla base di un erroneo presupposto sostanziale, quando sussista un interesse pubblico alla corretta gestione del patrimonio e al ripristino della legalità della procedura, nel rispetto del termine ragionevole.

• art. 16, comma 4, r.d. 18 novembre 1923, n. 2440

  i processi verbali di aggiudicazione definitiva, in seguito ad incanti pubblici o a private licitazioni, equivalgono per ogni effetto legale al contratto

  La regola sull'equivalenza tra aggiudicazione definitiva e contratto non ha carattere imperativo; la lex specialis può stabilire che il vincolo negoziale e il trasferimento della proprietà sorgano soltanto con la stipulazione successiva.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento comprende, nella fattispecie, la corretta valorizzazione e gestione del patrimonio pubblico, nonché il rispetto di trasparenza, imparzialità e par condicio nelle procedure di evidenza pubblica.

Massime di principio

• La previsione legislativa secondo cui il verbale di aggiudicazione definitiva equivale al contratto non è imperativa: il bando o la lex specialis possono stabilire che l'aggiudicazione non tenga luogo di contratto e che il vincolo negoziale sorga soltanto con la successiva stipulazione.
• Quando l'aggiudicazione di un bene pubblico sia stata adottata sulla base di un erroneo presupposto relativo alla destinazione urbanistica e al valore economico del bene, l'amministrazione può annullarla d'ufficio ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990, se l'errore incide sulla corretta gestione del patrimonio pubblico e sulla trasparenza e par condicio della procedura.
• La circostanza che l'amministrazione scopra successivamente un errore già esistente al momento della gara non configura una sopravvenienza che imponga la revoca: se l'atto originario era fondato su un falso presupposto, il rimedio appropriato è l'annullamento d'ufficio, non la revoca con indennizzo.
• Una volta esauriti gli effetti del bando, l'amministrazione può incidere direttamente sull'aggiudicazione ancora efficace senza dover previamente annullare l'avviso di gara, quando l'obiettivo sia impedire la stipulazione del contratto.
• Non è conforme ai principi di trasparenza, correttezza e par condicio sostituire l'annullamento di una gara fondata su una valutazione errata del bene con una rinegoziazione del prezzo nei confronti dell'unico aggiudicatario, anche se l'errore riguarda soltanto una parte dell'area.

Come è indicizzato