Sentenza n. 7629/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia originaria riguarda l'atto dirigenziale della Regione Puglia n. 412 del 13 dicembre 2023, con il quale, all'esito della valutazione comparativa secondo i criteri della d.G.R. Puglia n. 2037/2013, era stato espresso parere favorevole di compatibilità per la richiesta di New Dreams di realizzare otto posti tecnici per emodialisi nel DSS TA 07 – Manduria, con parere negativo sulla concorrente istanza del Centro Nefropatici. Quest'ultimo aveva impugnato l'atto regionale; New Dreams aveva proposto ricorso incidentale. Dopo che il TAR aveva disposto una verificazione sui punteggi attribuiti alle due società, New Dreams aveva chiesto la revoca o modifica dell'ordinanza istruttoria, eccependo l'improcedibilità del ricorso principale per mancata impugnazione della successiva nota del Comune di Torricella del 30 gennaio 2025, che autorizzava la realizzazione del centro dialisi della controinteressata. Il TAR aveva respinto l'eccezione, ritenendo l'autorizzazione comunale atto conseguenziale, vincolato e distinto dai successivi titoli edilizi. New Dreams ha appellato tale statuizione, sostenendo che l'autorizzazione comunale è un provvedimento abilitativo autonomamente impugnabile e che la sua mancata impugnazione determina la perdita d'interesse al ricorso contro il parere regionale. Ha inoltre chiesto la definizione accelerata del giudizio e, in caso di accoglimento dell'appello, la controparte ha domandato la rimessione in termini per impugnare l'autorizzazione comunale.

La decisione

L'appello è ammissibile: benché formalmente resa con ordinanza, la statuizione del TAR sull'eccezione di improcedibilità ha contenuto decisorio e costituisce sostanzialmente una sentenza non definitiva, immediatamente appellabile ai sensi dell'art. 103 c.p.a. Nel merito, l'appello è respinto. Il parere regionale di compatibilità è il centro di gravità del procedimento: una volta rilasciato, il Comune deve rilasciare l'autorizzazione alla realizzazione entro centoventi giorni, senza ulteriori valutazioni discrezionali, salve nuove circostanze o presupposti non adeguatamente valutati. Inoltre, l'efficacia dell'autorizzazione resta subordinata alla validità del parere regionale. Il rapporto tra i due atti è quindi di consequenzialità immediata, diretta e necessaria: l'eventuale annullamento del parere regionale produce effetto caducante sull'autorizzazione comunale anche se questa non è stata autonomamente impugnata. Ne consegue che la mancata impugnazione dell'autorizzazione non rende improcedibile il ricorso originario contro il parere. La precedente sentenza n. 451/2026 non è dirimente, perché non aveva esaminato ex professo il rapporto tra i due atti. L'istanza della società appellata di rimessione in termini per impugnare l'autorizzazione è dichiarata improcedibile in conseguenza del rigetto dell'appello. Spese del grado compensate per l'originalità della questione e la presenza di orientamenti giurisprudenziali non uniformi.

Norme richiamate

• art. 103 c.p.a.

  essa integra in particolare, da un punto di vista sostanziale, una sentenza non definitiva, in quanto reca anche disposizioni istruttorie funzionali alla successiva definizione delle questioni non risolte, la cui immediata appellabilità è espressamente ammessa dall’art. 103 c.p.a.

  La pronuncia che, pur avendo forma di ordinanza, decide una questione preliminare e lascia da definire altre questioni mediante attività istruttoria ha sostanza di sentenza non definitiva ed è immediatamente appellabile.

• art. 7, comma 2, l.r. Puglia 2 maggio 2017, n. 9

  non residuando in capo all’Amministrazione comunale alcun margine valutativo ulteriore, che non sia esaurito dalla valutazione di compatibilità regionale e dalle verifiche che, prima di richiedere alla Regione di porre in essere la valutazione di compatibilità, il Comune è tenuto ad espletare, attestando con la relativa richiesta “l’avvenuta verifica dei titoli e la conformità dell’intervento alla normativa urbanistica ed edilizia”, ai sensi dell’art. 7, comma 2, l.r. n. 9/2017.

  Le verifiche comunali sui titoli e sulla conformità urbanistico-edilizia precedono la richiesta di valutazione regionale di compatibilità; una volta reso il parere favorevole, l'autorizzazione comunale alla realizzazione è vincolata, salvo che emergano circostanze nuove o presupposti non adeguatamente valutati.

• art. 7, comma 4, l.r. Puglia 2 maggio 2017, n. 9

  dispone infatti l’art. 7, comma 4, l.r. cit. che “il parere di compatibilità di cui al comma 3 ha validità biennale a decorrere dalla data di rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione e in caso di mancato rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione entro il termine previsto dal comma 5, a decorrere dal giorno successivo alla scadenza del predetto termine. Scaduto il termine di validità del parere di compatibilità, qualora il soggetto interessato non abbia richiesto l’autorizzazione all’esercizio alla Regione, il dirigente della sezione regionale competente ne dichiara, con apposita determinazione, la decadenza”.

  La validità del parere regionale è temporalmente definita e condiziona la conservazione dell'effetto abilitativo dell'autorizzazione comunale; il sistema legislativo pone dunque il parere regionale alla base del titolo autorizzatorio.

• art. 7, comma 5, l.r. Puglia 2 maggio 2017, n. 9

  recita infatti l’art. 7, comma 5, primo periodo l.r. n. 9/2017 che “il comune, inderogabilmente entro centoventi giorni dal ricevimento del parere favorevole di compatibilità, rilascia l’autorizzazione alla realizzazione”.

  Ricevuto il parere regionale favorevole, il Comune è tenuto a rilasciare l'autorizzazione alla realizzazione entro centoventi giorni, senza una nuova valutazione discrezionale, salvo l'emersione di circostanze nuove o di presupposti non adeguatamente valutati.

• art. 7, comma 5, secondo periodo, l.r. Puglia 2 maggio 2017, n. 9

  disponendo l’art. 7, comma 5, secondo periodo l.r. n. 9/2017 che “in caso di mancato rilascio dell’autorizzazione comunale alla realizzazione entro il suddetto termine di centoventi giorni, il termine di validità biennale del parere di compatibilità di cui al comma 4 si intende calcolato dal giorno successivo alla scadenza del termine di centoventi giorni dalla data del ricevimento da parte del comune del parere favorevole di compatibilità regionale”.

  Se l'autorizzazione comunale non è rilasciata nel termine di centoventi giorni, la durata biennale del parere decorre dal giorno successivo alla scadenza di tale termine, confermando che l'efficacia del titolo comunale dipende dal parere regionale.

• art. 8-ter, comma 3, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  l’interesse alla verifica di compatibilità “in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire l’accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove strutture” (art. 8-ter, comma 3, d.lvo 30 dicembre 1992, n. 502, cui rinvia l’art. 3, comma 3, lett. a) l.r. Puglia n. 9/2017, cui a sua volta rinvia l’art. 7, comma 2, l.r. cit.) assuma un rilievo preminente o, quantomeno, equiordinato rispetto alle verifiche di carattere urbanistico, di pertinenza comunale.

  La verifica regionale di compatibilità considera il fabbisogno complessivo e la localizzazione delle strutture, anche per garantire l'accessibilità ai servizi; tale interesse non può essere neutralizzato dal consolidamento dell'autorizzazione comunale se il parere regionale, tempestivamente impugnato, risulta illegittimo.

Massime di principio

• Quando un provvedimento del giudice amministrativo, pur adottato nella forma dell'ordinanza, risolve una questione preliminare che fa parte del thema decidendum e lascia da definire altre questioni mediante attività istruttoria, esso ha sostanza di sentenza non definitiva ed è immediatamente appellabile ai sensi dell'art. 103 c.p.a.
• Nel procedimento previsto dall'art. 7 della l.r. Puglia n. 9/2017 per la realizzazione di strutture sanitarie, il parere regionale favorevole di compatibilità è il presupposto centrale dell'autorizzazione comunale: le verifiche comunali sui titoli e sulla conformità urbanistico-edilizia precedono la richiesta del parere e, in assenza di circostanze nuove o di presupposti non adeguatamente valutati, il Comune deve rilasciare l'autorizzazione senza ulteriori valutazioni discrezionali.
• Nel medesimo procedimento, l'autorizzazione comunale alla realizzazione è conseguenza immediata, diretta e necessaria del parere regionale favorevole, e la sua efficacia resta subordinata alla validità di quest'ultimo; pertanto, l'annullamento giurisdizionale del parere può travolgere in via caducante l'autorizzazione comunale anche se questa non è stata autonomamente impugnata.
• La mancata impugnazione dell'autorizzazione comunale alla realizzazione non rende improcedibile il ricorso tempestivamente proposto dal concorrente contro il parere regionale favorevole rilasciato a un altro richiedente e contro il correlato esito negativo della propria istanza, quando l'autorizzazione comunale sia consequenziale e dipendente dal parere impugnato.

Come è indicizzato