Sentenza n. 2574/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato l’autorizzazione unica rilasciata alla società per realizzare una residenza universitaria da 1.080 posti letto, sostenendo che il progetto non rispettava i parametri edilizi del PRG e richiedeva un permesso di costruire in deroga ex art. 14 d.P.R. 380/2001, subordinato alla deliberazione consiliare. Ha dedotto: l’illegittima riapertura della conferenza su impulso del privato; l’inesattezza del verbale e il suo mancato assenso/sottoscrizione; il travisamento della posizione comunale, che era un giudizio di compatibilità tecnica condizionato e non un parere di conformità urbanistica; la mancanza dei presupposti e di una base normativa adeguata per l’annullamento d’ufficio della precedente autorizzazione, nonché l’inammissibilità della revoca; l’illegittima eliminazione della condizione consiliare e la violazione della disciplina urbanistico-edilizia; l’insufficienza della motivazione e del bilanciamento tra l’interesse PNRR e la tutela del territorio e del paesaggio; l’erronea attribuzione all’autorizzazione ZES di effetto di variante urbanistica, senza specifica istanza, istruttoria, coinvolgimento degli enti regionali e verifica VAS; l’impossibilità di superare il dissenso comunale mediante una valutazione meramente quantitativa delle posizioni prevalenti; l’inapplicabilità dell’art. 1-quater, comma 2-bis, l. 338/2000 per la tutela paesaggistica e la persistente necessità della valutazione consiliare sull’interesse pubblico. Con motivi aggiunti ha inoltre dedotto che, prima dell’autorizzazione del gennaio 2026, il progetto era stato escluso dal finanziamento ministeriale per la gestione degli alloggi, sicché non potevano più invocarsi il finanziamento PNRR e l’interesse pubblico collegato. La Presidenza del Consiglio ha eccepito l’invalidità della procura; la società ha eccepito l’omessa impugnazione del decreto ministeriale che aveva inserito l’immobile nell’elenco degli idonei. Il Comune ha chiesto anche provvedimenti ex art. 89 c.p.c. sulle espressioni contenute nei propri scritti.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, compensando le spese. Ha respinto l’eccezione d’invalidità della procura: la procura era stata conferita il 24 febbraio 2026, prima dell’efficacia delle dimissioni del Sindaco, mentre il 13 marzo era stata apposta soltanto l’attestazione digitale di conformità. Ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell’Assessorato regionale delle Infrastrutture e del Genio Civile, poiché i loro atti non erano specificamente censurati, e del Ministero dell’Università, poiché il giudizio riguardava il procedimento autorizzatorio ZES e non la procedura ministeriale di finanziamento. Ha respinto l’eccezione di inammissibilità per mancata impugnazione del decreto ministeriale n. 1269/2023, che non ledeva le attribuzioni comunali e non costituiva il fondamento normativo dell’autorizzazione impugnata. Nel merito, ha qualificato l’intervento impugnato come annullamento d’ufficio, non come revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990, e ha ritenuto non pertinenti le censure basate sui presupposti della revoca. Ha affermato che l’autotutela può essere esercitata d’ufficio anche su sollecitazione di un privato; l’art. 14-quater, comma 2, l. 241/1990 non limita tale potere alle sollecitazioni delle amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione conclusiva. Ha inoltre ritenuto che la determinazione conclusiva della conferenza sia imputabile all’autorità procedente e non richieda la sottoscrizione di tutte le amministrazioni partecipanti. Il TAR ha ricostruito la posizione comunale come compatibilità tecnica condizionata alla deliberazione consiliare per il permesso in deroga, non come parere incondizionato di conformità urbanistica. Ha però ritenuto legittima la rimozione della condizione: l’art. 15, comma 5, d.l. 124/2023 attribuisce alla determinazione conclusiva della conferenza effetto sostitutivo degli assensi e, ove necessario, effetto diretto di variante urbanistica. Secondo il Collegio, tale disciplina speciale consente alla determinazione di sostituire l’approvazione consiliare anche quando occorra una deroga ai parametri edilizi per il singolo progetto, senza modificare permanentemente il PRG. Perciò non era necessario avviare un autonomo procedimento di variante né coinvolgere gli enti regionali e l’autorità VAS; il dissenso comunale non costituiva veto e poteva essere superato nell’ambito della valutazione complessiva delle posizioni prevalenti. La previsione speciale offriva inoltre adeguato supporto motivazionale all’annullamento della precedente autorizzazione condizionata. Il Collegio ha giudicato non decisiva la controversia sull’assoggettamento dell’area alla tutela della Parte III del d.lgs. 42/2004 e sull’applicabilità dell’art. 1-quater, comma 2-bis, l. 338/2000, rilevando comunque che la Soprintendenza aveva rilasciato l’autorizzazione paesaggistica con prescrizioni di sorveglianza archeologica e aveva valutato basso l’impatto paesaggistico. Ha respinto anche la censura fondata sulla sopravvenuta esclusione dal contributo ministeriale: il finanziamento pubblico della gestione degli alloggi è distinto dalla valutazione dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’intervento, che resta collegato alla finalità di housing universitario ed era stato valutato positivamente in conferenza. Ha negato i provvedimenti ex art. 89 c.p.c., perché le espressioni contestate, pur negative, erano pertinenti all’oggetto della controversia e non meramente offensive.

Norme richiamate

• art. 14-quater, comma 2, l. 241/1990

  Ciò, tuttavia, non esclude, come sostenuto dal ricorrente, che l’annullamento d’ufficio possa essere disposto anche a seguito della sollecitazione di un privato, ferma restando, secondo i principi generali, la natura ufficiosa e ampiamente discrezionale del potere di autotutela.

  La previsione che consente alle amministrazioni interessate di sollecitare l’autotutela non esclude che il potere d’ufficio sia esercitato anche in seguito alla sollecitazione di un privato.

• art. 15, comma 5, d.l. 124/2023

  Se pure il citato art. 15, comma 5, stabilisce che la determinazione di conclusione della conferenza “costituisce” variante allo strumento urbanistico, non sussistono ostacoli di ordine logico o giuridico per ritenere che la decisione adottata con il modulo della conferenza di servizi ai sensi del predetto art. 15 possa “sostituirsi” all’approvazione del Consiglio Comunale non soltanto nel caso di variante al Piano Regolatore Generale bensì anche nell’ipotesi in cui, come nella specie, si renda necessario il permesso di costruire in deroga, la cui incidenza sulla pianificazione generale appare certamente più contenuta rispetto agli effetti propri della variante urbanistica, consentendosi soltanto una deroga ai parametri edilizi di densità e di altezza relativamente al singolo intervento da assentire.

  Nel procedimento ZES la determinazione conclusiva può sostituire l’approvazione consiliare anche per il permesso di costruire in deroga relativo al singolo progetto, oltre che per una variante urbanistica.

• art. 15, comma 5, d.l. 124/2023

  Ne deriva che quando una specifica disciplina normativa attribuisca alla determinazione conclusiva della conferenza di servizi effetto diretto di variante urbanistica la decisione motivata dell’Amministrazione procedente, fondata sulle posizioni prevalenti e sul bilanciamento complessivo degli interessi, prevale sull’eventuale dissenso espresso dal Consiglio Comunale.

  Quando la legge attribuisce alla determinazione conclusiva della conferenza effetto diretto di variante, la decisione dell’autorità procedente basata sulle posizioni prevalenti può prevalere sul dissenso del Consiglio comunale.

• art. 14 d.P.R. 380/2001

  Se pure il citato art. 15, comma 5, stabilisce che la determinazione di conclusione della conferenza “costituisce” variante allo strumento urbanistico, non sussistono ostacoli di ordine logico o giuridico per ritenere che la decisione adottata con il modulo della conferenza di servizi ai sensi del predetto art. 15 possa “sostituirsi” all’approvazione del Consiglio Comunale non soltanto nel caso di variante al Piano Regolatore Generale bensì anche nell’ipotesi in cui, come nella specie, si renda necessario il permesso di costruire in deroga, la cui incidenza sulla pianificazione generale appare certamente più contenuta rispetto agli effetti propri della variante urbanistica, consentendosi soltanto una deroga ai parametri edilizi di densità e di altezza relativamente al singolo intervento da assentire.

  Nel caso deciso, la necessità del permesso in deroga ai parametri edilizi non imponeva una distinta approvazione del Consiglio comunale, potendo operare il modulo speciale della conferenza ZES.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento impugnato si fonda, quindi, legittimamente, su tale previsione normativa, che costituisce un supporto motivazionale idoneo a sorreggere l’annullamento in autotutela della precedente autorizzazione unica n. 407/2025, la quale aveva condizionato il titolo autorizzatorio alla previa delibera del Consiglio Comunale di Messina volta “riconoscere l’interesse pubblico ed autorizzare l’intervento in deroga”, in contrasto con il procedimento speciale e con l’effetto sostitutivo (e, ove necessario, di variante urbanistica) attribuito all’autorizzazione unica dall’art. 15, comma 5, del decreto legge n. 124/2023.

  La disciplina speciale dell’autorizzazione unica ZES può costituire supporto motivazionale idoneo all’annullamento d’ufficio della precedente autorizzazione nella parte incompatibile con gli effetti sostitutivi previsti dalla legge.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Non viene in rilievo, dunque, l’esercizio di un potere di revoca ai sensi dell’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990 e le censure in tal senso formulate in ricorso non appaiono pertinenti.

  La rimozione della precedente autorizzazione, motivata con la sua illegittimità originaria, è stata qualificata come annullamento d’ufficio e non come revoca.

• art. 1-quater, comma 2-bis, l. 338/2000

  Tale sopravvenienza, infatti, non fa venir meno la rilevanza pubblicistica dell’interesse sotteso al progetto, normativamente qualificato e positivamente valutato in seno alla conferenza di servizi, in quanto inerente alla realizzazione di interventi per l’housing universitario.

  La perdita del contributo ministeriale per la gestione degli alloggi non elimina automaticamente l’interesse pubblico alla realizzazione di un progetto di housing universitario, che può sussistere indipendentemente dal finanziamento.

Massime di principio

• Nel procedimento speciale di autorizzazione unica ZES, se la legge attribuisce alla determinazione conclusiva della conferenza effetto sostitutivo degli assensi e, ove necessario, effetto diretto di variante urbanistica, tale determinazione può sostituire l’approvazione consiliare anche quando il singolo progetto richiede una deroga ai parametri edilizi, senza una modifica permanente del piano urbanistico.
• Quando la disciplina speciale attribuisce alla determinazione conclusiva della conferenza di servizi effetto diretto di variante urbanistica, la decisione dell’autorità procedente assunta sulla base delle posizioni prevalenti e del bilanciamento complessivo degli interessi può prevalere sul dissenso del Consiglio comunale.
• La previsione che consente alle amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione conclusiva di sollecitare l’autotutela non esclude che l’amministrazione procedente eserciti il potere d’ufficio anche a seguito della sollecitazione di un privato.
• La perdita di un contributo pubblico destinato alla gestione di alloggi universitari non determina, da sola, il venir meno dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’intervento edilizio di housing universitario: la valutazione dell’interesse pubblico al progetto va distinta dal finanziamento della sua gestione.
• La determinazione conclusiva della conferenza di servizi è imputabile all’autorità procedente e non richiede, per la sua validità, la sottoscrizione del verbale da parte di tutte le amministrazioni partecipanti.

Come è indicizzato