Sentenza n. 6636/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR che aveva accolto il ricorso della società contro il provvedimento del 29 novembre 2024, con cui era stato disposto l’annullamento in autotutela del silenzio-assenso formatosi sulla PAS presentata per un impianto fotovoltaico di circa 700 kWp. Il primo motivo ha dedotto l’omessa valutazione di autonome ragioni legittimanti il provvedimento, individuate nella mancata dimostrazione della permanenza della disponibilità giuridica dell’area ai sensi dell’art. 11 del d.P.R. n. 380/2001 e nella mancata prova dell’autorizzazione all’espianto degli alberi. Il secondo motivo ha censurato l’erronea applicazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990 e della disciplina della PAS: secondo il Comune, il procedimento non era stato avviato d’ufficio, ma su richiesta di riesame della stessa società, e aveva fatto emergere fatti ulteriori e attuali, tra cui la scadenza del contratto preliminare posto a fondamento della disponibilità dell’area e l’assenza di una valida proroga. Il terzo motivo ha lamentato l’omessa pronuncia sulle ulteriori ragioni urbanistiche, paesaggistiche e regolamentari ostative all’intervento, tra cui il contrasto con le NTA del PUG, la ricadenza dell’area nell’ambito di trasformazione AT52 privo di strumento attuativo e la violazione del regolamento comunale sugli impianti da fonti rinnovabili. La società ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per genericità dei motivi e ne ha contestato il merito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità dell’appello, ritenendo specificamente confutate le ragioni giuridiche della sentenza di primo grado. Nel merito ha accolto l’appello sui primi due motivi, riformando la sentenza del TAR e respingendo il ricorso di primo grado. Il Collegio ha ritenuto decisiva la mancata dimostrazione della perdurante disponibilità giuridica dell’area. La proposta di proroga del preliminare, non prodotta nel procedimento amministrativo, sottoscritta soltanto dalle promittenti venditrici e priva di data certa, non era idonea a prorogare il contratto bilaterale né a comprovare la legittimazione della società. La disponibilità giuridica dell’area costituisce presupposto sostanziale della legittimazione all’intervento e deve permanere anche quando il titolare intenda concretamente eseguire i lavori; la sua mancanza impedisce la formazione del silenzio-assenso sulle istanze abilitative. Il provvedimento comunale, pur formalmente qualificato come annullamento in autotutela, aveva natura composita: oltre a rivalutare profili originari, accertava circostanze ulteriori emerse nel procedimento di riesame richiesto dalla stessa interessata. Esso non costituiva quindi mera autotutela tardiva sui vizi originari, ma una valutazione aggiornata della permanenza delle condizioni legittimanti l’intervento. Il termine dell’art. 21-nonies non precludeva tale verifica attuale, poiché il nuovo procedimento era stato sollecitato dalla società e l’ostacolo relativo alla disponibilità dell’area si era manifestato come impedimento attuale alla realizzazione dell’opera. Il Collegio ha inoltre escluso un affidamento meritevole di tutela, considerato il precedente divieto comunale, il contenzioso pendente, la richiesta di riesame, il mancato avvio dei lavori e l’assenza di investimenti o modificazioni irreversibili della posizione della società. La ragione relativa alla carenza di legittimazione era autonoma e sufficiente a sorreggere il provvedimento, sicché sono state assorbite le ulteriori censure. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Il motivo d’appello deve essere specifico e deve confutare le argomentazioni poste a fondamento della sentenza impugnata; nel caso concreto tale requisito è stato ritenuto rispettato.

• art. 6 d.lgs. n. 28/2011

  La disposizione disciplina la Procedura Abilitativa Semplificata e il termine entro il quale possono essere esercitati i poteri inibitori; la controversia ha riguardato anche gli effetti del decorso del termine e la successiva verifica dei presupposti dell’intervento.

• artt. 19 e 21-nonies l. n. 241/1990

  La PAS è stata ricondotta dal Comune al regime delle procedure semplificate e dell’autotutela; il giudice ha distinto la mera autotutela tardiva sui vizi originari dalla nuova valutazione della permanenza dei presupposti legittimanti, svolta su richiesta dell’interessata e in presenza di una carenza attuale della legittimazione.

• art. 11 d.P.R. n. 380/2001

  La disponibilità giuridica dell’area costituisce presupposto essenziale della legittimazione del soggetto che intende realizzare l’intervento e deve sussistere sia nella fase genetica della procedura sia al momento dell’esecuzione dei lavori.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Il termine previsto per l’annullamento d’ufficio non impedisce una verifica aggiornata della permanenza dei presupposti dell’intervento quando il procedimento sia riaperto su richiesta dell’interessato e l’amministrazione accerti un autonomo ostacolo attuale alla realizzazione dell’opera; la tutela dell’affidamento presuppone inoltre una posizione obiettivamente stabile e consolidata.

Massime di principio

• La disponibilità giuridica dell’area non è un requisito meramente formale della domanda edilizia o abilitativa, ma costituisce il presupposto sostanziale della legittimazione del proponente; essa deve permanere anche al momento in cui il soggetto intende concretamente eseguire l’intervento.
• La mancanza del titolo di legittimazione soggettiva del proponente impedisce la configurazione della domanda abilitativa e preclude la formazione del silenzio-assenso, anche quando il requisito fosse inizialmente dedotto come sussistente.
• Quando il procedimento amministrativo viene riaperto su espressa richiesta dell’interessato, l’amministrazione non è limitata alla rivalutazione dei soli profili già esaminati, ma deve verificare la persistente sussistenza di tutti i presupposti attuali richiesti dall’ordinamento per la realizzazione dell’intervento.
• Un provvedimento formalmente qualificato come annullamento in autotutela non costituisce necessariamente mera autotutela tardiva: se accerta, nel procedimento di riesame, circostanze ulteriori e attuali ostative alla realizzazione dell’intervento, può avere natura composita ed essere valutato come nuova determinazione sulla permanenza delle condizioni legittimanti.
• Il limite temporale dell’autotutela non preclude l’accertamento di una carenza attuale dei presupposti dell’intervento emersa nel procedimento di riesame richiesto dall’interessato; la tempestività della determinazione va rapportata, per tale autonomo profilo, al momento in cui l’ostacolo è divenuto conoscibile e concretamente rilevante.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, l’accertata legittimità di una ragione autonoma e sufficiente a sostenerlo consente di prescindere dall’esame delle ulteriori motivazioni.

Come è indicizzato