Sentenza n. 15019/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato le autorizzazioni rilasciate dalla Soprintendenza ai sensi dell'art. 21, comma 4, del d.lgs. 42/2004, deducendo, con un unico motivo articolato in due profili, la violazione e falsa applicazione degli artt. 21 e seguenti del Codice dei beni culturali e l'eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria e mancata valutazione unitaria dell'intervento. In primo luogo, ha sostenuto che la Soprintendenza avrebbe illegittimamente frazionato un progetto unitario, autorizzando alcune opere e rinviando la valutazione di altre alla fase esecutiva, così approvando una mera idea progettuale anziché il contenuto effettivo dell'intervento. In secondo luogo, ha dedotto che l'istruttoria avrebbe trascurato effetti negativi relativi alle dimensioni e all'acustica della sala, alla capacità portante della struttura destinata a sostenere una vetrata e alla riduzione dell'area illuminante del tetto apribile. La controinteressata ha eccepito il difetto di interesse a ricorrere e la genericità del motivo, chiedendo anche la condanna per responsabilità processuale aggravata.

La decisione

Il TAR ha anzitutto riconosciuto la legittimazione e l'interesse a ricorrere della Fondazione, ritenendo integrati i requisiti degli enti esponenziali di interessi diffusi: effettiva rappresentatività, finalità statutaria coerente, stabilità organizzativa e collegamento territoriale con il bene tutelato. Ha però respinto il ricorso nel merito. Quanto alla dedotta frammentazione dell'intervento, ha ritenuto che l'esame analitico dei singoli elementi del progetto non compromettesse la valutazione unitaria e che il procedimento per fasi fosse giustificato dalla complessità dei lavori e dalla necessità di valutare materiali, finiture e soluzioni tecniche mediante sopralluoghi, prove e campionature. Le prescrizioni contenute nei provvedimenti e il rinvio alla fase esecutiva sono stati qualificati come modalità di esercizio del potere autorizzatorio coerente con un provvedimento amministrativo condizionato, non come approvazione di un progetto meramente eventuale. Il giudice ha escluso la violazione degli artt. 21, comma 5, e 22, comma 3, del d.lgs. 42/2004, ritenendo che tali disposizioni non impediscano di modulare ab origine l'autorizzazione e che l'art. 22 riguardi la sospensione del termine procedimentale, mentre nella fattispecie il secondo provvedimento integrava il primo. Quanto al dedotto difetto di istruttoria, le contestazioni tecniche sono state ritenute generiche e prive di adeguato supporto probatorio, non idonee a superare la valutazione tecnico-discrezionale della Soprintendenza, non affetta da manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o palese carenza istruttoria. Il ricorso è stato quindi respinto. Le spese sono state compensate tra le parti; è stata rigettata anche la domanda di responsabilità aggravata ex art. 96 c.p.c.

Norme richiamate

• art. 21, comma 4, d.lgs. 42/2004

  Attribuisce alla Soprintendenza il potere di autorizzare gli interventi sui beni culturali; il potere può essere esercitato attraverso prescrizioni e modalità operative coerenti con la complessità dell'intervento.

• art. 21, comma 5, d.lgs. 42/2004

  Se i lavori non iniziano entro cinque anni dal rilascio dell'autorizzazione, il soprintendente può dettare prescrizioni ovvero integrare o variare quelle già date in relazione al mutare delle tecniche di conservazione

  La disposizione disciplina il potere di intervenire su un'autorizzazione già rilasciata quando i lavori non iniziano entro cinque anni, ma non esclude che l'autorizzazione sia originariamente modulata come provvedimento condizionato.

• art. 22, comma 3, d.lgs. 42/2004

  Ove sorga l'esigenza di procedere ad accertamenti di natura tecnica, la soprintendenza ne dà preventiva comunicazione al richiedente ed il termine indicato al comma 1 è sospeso fino all'acquisizione delle risultanze degli accertamenti d'ufficio e comunque per non più di trenta giorni

  La norma riguarda la sospensione del termine di conclusione del procedimento per accertamenti tecnici e non impedisce che un provvedimento successivo integri un'autorizzazione già perfezionata.

• art. 96 c.p.c.

  Non sussistono i presupposti per la responsabilità processuale aggravata, nonostante la domanda formulata dalla controinteressata.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Richiamato per il deposito di documenti e memorie in vista dell'udienza pubblica.

Massime di principio

• Un ente esponenziale di interessi diffusi è legittimato a impugnare un provvedimento lesivo della conservazione di un bene culturale quando dimostri effettiva rappresentatività dell'interesse, coerenza delle finalità statutarie, stabilità organizzativa e collegamento concreto con il bene e il territorio interessati.
• Nell'autorizzazione di un intervento complesso su un bene culturale, l'esame analitico dei singoli elementi progettuali non viola, di per sé, l'obbligo di valutazione unitaria dell'intervento, purché dalla motivazione emerga una considerazione complessiva delle soluzioni progettuali e dei valori culturali tutelati.
• L'autorizzazione della Soprintendenza può essere strutturata come provvedimento condizionato e può rinviare alla fase esecutiva la definizione di materiali, finiture e dettagli tecnici, quando tali elementi richiedano sopralluoghi, prove o campionature necessarie a valutarne l'effettiva compatibilità con il bene tutelato.
• Il rinvio di specifici accertamenti alla fase esecutiva non equivale all'approvazione di una mera idea progettuale quando i provvedimenti individuano prescrizioni concrete, controlli necessari e modalità vincolanti di verifica da parte dell'autorità tutoria.
• Le valutazioni tecnico-discrezionali della Soprintendenza sono sindacabili dal giudice amministrativo entro i limiti della manifesta illogicità o irragionevolezza, del travisamento dei fatti e del palese difetto di istruttoria; contestazioni tecniche generiche e non supportate da adeguati elementi probatori non sono sufficienti a superarle.

Come è indicizzato