Sentenza n. 3792/2026 - Napoli, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ammonimento adottato dal Questore ai sensi dell'art. 3 d.l. n. 93/2013 e il successivo decreto prefettizio di rigetto del ricorso gerarchico. L'ammonimento era fondato su comunicazioni delle forze dell'ordine e sugli approfondimenti della Divisione Anticrimine, dai quali emergevano comportamenti violenti, minacciosi e persecutori nei confronti della moglie, nonché sulla contemporanea applicazione di una misura cautelare penale di allontanamento dalla casa familiare e divieto di avvicinamento. Il ricorrente ha dedotto: violazione dell'art. 21-quinquies l. n. 241/1990, assumendo che la revoca della misura cautelare penale e la richiesta di archiviazione del procedimento penale integrassero un mutamento della situazione di fatto tale da imporre la revoca dell'ammonimento; carenza di istruttoria e motivazione del decreto prefettizio; violazione dell'art. 3 Cost. e del principio di coerenza dell'azione amministrativa; applicabilità dell'art. 299 c.p.p. alle misure amministrative di prevenzione; sviamento di potere; omessa comunicazione di avvio del procedimento; difetto di autonoma valutazione e istruttoria da parte del Prefetto.

La decisione

Il ricorso è stato respinto. Il TAR ha precisato che, in caso di rigetto del ricorso gerarchico, l'oggetto del giudizio amministrativo resta il provvedimento originario, mentre la decisione prefettizia ha effetto confermativo e rende definitiva la lesione senza acquisire autonoma capacità lesiva. Ha quindi escluso che il potere esercitato dal Prefetto in sede di ricorso gerarchico costituisca esercizio della revoca ex art. 21-quinquies o dell'annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies. L'ammonimento è stato qualificato come misura amministrativa di prevenzione, dissuasiva e cautelare, fondata su un giudizio prognostico ex ante e su un quadro indiziario probabilistico, senza necessità di una prova piena della responsabilità penale o della completa integrazione del reato di atti persecutori. Il sindacato giurisdizionale è pertanto estrinseco e riguarda soltanto la manifesta insussistenza dei presupposti, la palese irragionevolezza, illogicità o il travisamento dei fatti. La revoca della misura cautelare penale e la richiesta di archiviazione sono sopravvenienze successive, non idonee a incidere retroattivamente sulla legittimità dell'ammonimento, che deve essere valutata secondo il principio tempus regit actum. Non sussiste contraddizione tra valutazione amministrativa preventiva e accertamento penale, poiché perseguono finalità e operano su piani diversi. È stata inoltre esclusa la violazione delle garanzie partecipative: la natura preventiva dell'ammonimento e l'esigenza di interrompere tempestivamente situazioni suscettibili di degenerazione possono giustificare l'omessa comunicazione di avvio e la mancata preventiva audizione, purché l'amministrazione disponga di elementi istruttori sufficienti. È stata riconosciuta la legittimazione della moglie quale controinteressata, poiché tale qualifica dipende dal vantaggio astratto derivante dalla conservazione dell'atto e non viene meno per la remissione della querela o per l'adesione alla domanda del ricorrente. Le spese sono state compensate tra tutte le parti. Il TAR ha lasciato salva la possibilità di un eventuale riesame amministrativo alla luce delle sopravvenienze favorevoli.

Norme richiamate

• art. 3 d.l. n. 93/2013

  L'ammonimento del Questore è una misura amministrativa di prevenzione, dissuasiva e cautelare, adottabile sulla base di un quadro indiziario e di una valutazione prognostica del pericolo, senza necessità di una prova piena della responsabilità penale.

• art. 8 d.l. n. 11/2009, convertito dalla l. n. 38/2009

  Il questore, assunte se necessario informazioni dagli organi investigativi e sentite le persone informate dei fatti, ove ritenga fondata l'istanza, ammonisce oralmente il soggetto nei cui confronti è stato richiesto il provvedimento, invitandolo a tenere una condotta conforme alla legge e redigendo processo verbale.

  La disposizione non impone un obbligo generalizzato di preventiva audizione o di comunicazione di avvio del procedimento quando le esigenze preventive e di celerità giustificano la compressione del contraddittorio e il quadro istruttorio è sufficiente.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  Non è applicabile al potere esercitato dal Prefetto in sede di decisione su ricorso gerarchico contro un ammonimento; tale potere non costituisce revoca del provvedimento originario.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Il potere esercitato in sede di decisione sul ricorso gerarchico non è qualificabile neppure come annullamento d'ufficio del provvedimento impugnato.

• art. 5, comma 1, d.P.R. n. 1199/1971

  L'organo decidente, se riconosce che il ricorso non poteva essere proposto, lo dichiara inammissibile. Se ravvisa una irregolarità sanabile, assegna al ricorrente un termine per la regolarizzazione e, se questi non vi provvede, dichiara il ricorso improcedibile. Se riconosce infondato il ricorso, lo respinge. Se lo accoglie per incompetenza, annulla l'atto e rimette l'affare all'organo competente. Se lo accoglie per altri motivi di legittimità o per motivi di merito, annulla o riforma l'atto salvo, ove occorra, il rinvio dell'affare all'organo che lo ha emanato.

  La decisione di rigetto del ricorso gerarchico accede al provvedimento originario e, se confermativa, non modifica l'oggetto della lesione né impone una distinta impugnazione giurisdizionale per la sua autonoma lesività.

• art. 299 c.p.p.

  Le misure coercitive e interdittive sono immediatamente revocate quando risultano mancanti, anche per fatti sopravvenuti, le condizioni di applicabilità previste dall'articolo 273 o dalle disposizioni relative alle singole misure ovvero le esigenze cautelari previste dall'articolo 274.

  La disciplina della revoca delle misure cautelari penali non è automaticamente applicabile alle misure amministrative di prevenzione.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è indefettibile nel procedimento per l'ammonimento quando esigenze preventive e di celerità, unite a un quadro istruttorio sufficiente, giustificano la mancata partecipazione preventiva.

• art. 60 c.p.a.

  La controversia è stata definita con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti.

Massime di principio

• L'ammonimento del Questore è una misura amministrativa di prevenzione, dissuasiva e cautelare, adottata sulla base di un giudizio prognostico ex ante e di un quadro indiziario sufficientemente attendibile; non richiede la prova piena della responsabilità penale né l'integrale accertamento del reato di atti persecutori.
• La legittimità dell'ammonimento deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, secondo il principio tempus regit actum; gli esiti penali successivi, inclusi la revoca di misure cautelari, la remissione della querela o la richiesta di archiviazione, non determinano retroattivamente l'illegittimità della misura preventiva.
• L'autonomia della funzione preventiva amministrativa rispetto all'accertamento penale esclude, di per sé, ogni contraddittorietà tra l'ammonimento e i successivi sviluppi del procedimento penale.
• Il sindacato del giudice amministrativo sull'ammonimento è estrinseco e limitato alla manifesta insussistenza dei presupposti, alla palese irragionevolezza, illogicità o al travisamento dei fatti posti a fondamento della misura.
• La comunicazione di avvio del procedimento e la preventiva audizione del destinatario non sono obbligatorie in modo generalizzato nel procedimento di ammonimento, quando le esigenze di prevenzione e celerità rendano necessario interrompere tempestivamente una situazione potenzialmente degenerativa e l'amministrazione disponga di elementi istruttori sufficienti.
• La decisione di rigetto del ricorso gerarchico ha effetto confermativo dell'atto originario, al quale accede senza autonoma capacità lesiva; il giudizio amministrativo ha quindi per oggetto il provvedimento originario e il potere esercitato in sede gerarchica non è qualificabile come revoca o annullamento d'ufficio ai sensi degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990.

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