Sentenza n. 1759/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante aveva presentato una SCIA per la demolizione e ricostruzione di una porzione di edificio ex rurale, già destinata a laboratorio artigianale in forza di una concessione edilizia in sanatoria, con cambio d’uso verso il residenziale e creazione di due unità abitative. Il Comune ha dichiarato inefficace la SCIA ritenendo l’intervento contrario all’art. 16, comma 6, lett. c), del Piano territoriale metropolitano, che esclude il cambio d’uso residenziale per edifici di tipologia produttiva non connessi all’attività agricola. In primo grado erano stati impugnati sia il provvedimento comunale sia la disciplina del PTM e la proposta di PUG comunale. Con il primo motivo d’appello sono stati dedotti l’erronea interpretazione della l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017, la violazione dei principi di legalità e competenza, l’erronea valutazione della vigenza della l.r. n. 20/2000, l’illegittimità del PTM per mancata previa approvazione del PTPR o degli atti di coordinamento regionale, il contrasto con il PTR/PTPR vigenti, il falso presupposto, l’arbitrarietà, la contraddittorietà e l’omessa pronuncia. Con il secondo motivo è stata contestata l’invasione della competenza comunale da parte del PTM, sostenendo che la Città metropolitana avrebbe potuto disciplinare soltanto il recupero degli edifici e non gli usi e i cambi di destinazione, nonché la contraddittorietà tra il divieto vincolante del cambio residenziale e la possibilità riconosciuta ai Comuni di dettagliare la disciplina nel PUG; sono stati inoltre dedotti arbitrarietà, illogicità, sproporzione e sviamento. Con il terzo motivo è stata riproposta la questione di legittimità costituzionale degli artt. 36, comma 5, e 41, comma 6, lett. h), della l.r. n. 24/2017, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., dei principi di uguaglianza e ragionevolezza e dell’autonomia comunale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che la l.r. n. 24/2017 abbia superato il modello della pianificazione a cascata, adottando il principio di competenza: ciascun piano deve disciplinare soltanto gli oggetti attribuitigli dalla legge. La previa adozione dell’atto regionale di coordinamento previsto dall’art. 36, comma 1, è eventuale e la sua mancanza non condiziona l’adozione del PTM. Né l’art. 36, comma 6, né l’art. 76 della legge regionale impongono di attendere l’approvazione del PTPR o di un atto programmatorio regionale. L’art. 29 della l.r. n. 24/2017 mantiene operative soltanto le definizioni contenute nell’allegato A della l.r. n. 20/2000, non la precedente disciplina sostanziale dei contenuti della pianificazione; pertanto non rivive la competenza del regolamento urbanistico comunale sul recupero degli edifici non più funzionali all’attività agricola. È stata inoltre ritenuta non dimostrata la difformità del PTM dal PTCP vigente, applicabile fino all’entrata in vigore del PTR ai sensi dell’art. 76, comma 3, della l.r. n. 24/2017. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha affermato che la Città metropolitana, quale ente di area vasta, può incidere sulla pianificazione comunale fissando vincoli e obiettivi, ai sensi dell’art. 1, comma 44, della l. n. 56/2014. Il divieto di conversione residenziale degli edifici produttivi non connessi all’agricoltura costituisce una scelta pianificatoria riferita al carico urbanistico, all’ambiente, ai servizi e allo sviluppo complessivo del territorio metropolitano, non una disciplina edilizia di dettaglio estranea alle competenze del PTM. L’art. 15, comma 7, del PTM lascia ai Comuni un margine di specificazione attraverso il PUG, ma entro il quadro strutturale vincolante fissato dal PTM. È stata respinta anche la censura di sproporzione e illogicità, poiché il PTM ammette altre destinazioni d’uso compatibili con il territorio rurale. La questione di legittimità costituzionale è stata ritenuta manifestamente infondata: l’autonomia comunale non comporta una riserva esclusiva e intangibile di funzioni; essa può essere compressa, secondo un giudizio di proporzionalità, quando esigenze di interesse generale e di dimensione sovracomunale giustifichino l’attribuzione della funzione a un livello territoriale più ampio. Le spese sono state compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 24 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Allo scopo di semplificare e qualificare il contenuto dei piani, superando il meccanismo della pianificazione a cascata, le funzioni di pianificazione territoriale e urbanistica sono conferite dalla presente legge secondo il principio di competenza.

  La legge regionale supera la pianificazione gerarchica o a cascata: ogni strumento pianificatorio può disciplinare direttamente le materie attribuitegli, senza necessità di attendere l’adozione dello strumento di livello superiore.

• art. 29 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  In assenza dell’atto di coordinamento tecnico, avrebbero continuato a trovare applicazione le definizioni uniformi contenute nell’allegato A della l.r. n. 20/2000.

  Il rinvio alla l.r. n. 20/2000 riguarda soltanto le definizioni uniformi dell’allegato A e non determina la sopravvivenza della precedente disciplina sostanziale dei contenuti della pianificazione.

• art. 36, commi 5 e 6, l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Nelle more dell'adozione del PUG e del PTM, i Comuni e la Città metropolitana di Bologna possono adeguare la disciplina del territorio rurale prevista nei propri strumenti di pianificazioni alle disposizioni del presente articolo.

  La disciplina transitoria non impone una previa pianificazione regionale né reintroduce il modello della pianificazione a cascata; il PTM può disciplinare il recupero degli edifici non più funzionali all’attività agricola nell’ambito delle competenze attribuitegli.

• art. 41, comma 6, lett. h), l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  La disposizione attribuisce al PTM competenze in materia di disciplina degli edifici non più funzionali all’attività agricola, nel quadro della pianificazione territoriale metropolitana.

• art. 76, comma 3, l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Fino all’entrata in vigore del PTR vige il PTCP relativamente ai contenuti conferiti dalla detta legge al medesimo piano regionale.

  Fino all’entrata in vigore del PTR, il PTCP costituisce il piano di riferimento per i contenuti regionali rilevanti, sicché non sussiste una carenza di strumenti pianificatori di riferimento per il PTM.

• art. 1, comma 44, lett. b) e d), l. n. 56/2014

  Compete alla città metropolitana la pianificazione territoriale generale, ivi comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture appartenenti alla competenza della comunità metropolitana, anche fissando vincoli e obiettivi all'attività e all'esercizio delle funzioni dei comuni compresi nel territorio metropolitano.

  La Città metropolitana può fissare vincoli e obiettivi incidenti sulla pianificazione comunale quando ciò sia necessario per una visione coordinata di area vasta.

• art. 16, comma 6, lett. c), PTM

  È legittima la previsione del PTM che esclude il cambio d’uso residenziale degli edifici di tipologia produttiva non connessi all’attività agricola, quale scelta di pianificazione strutturale di area vasta.

• art. 15, comma 7, PTM

  Nel pieno rispetto dei contenuti del PTM in riferimento alla disciplina strutturale del territorio rurale [...] i Comuni e le relative Unioni possono ulteriormente declinare, attraverso il PUG, la disciplina del medesimo territorio rurale al fine di dettare disposizioni di maggior dettaglio.

  Il PUG comunale può specificare la disciplina del territorio rurale, ma non può derogare al quadro strutturale vincolante stabilito dal PTM.

• art. 14, comma 27, lett. d), d.l. n. 78/2010, convertito dalla l. n. 122/2010

  La pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale.

  La qualificazione della pianificazione comunale come funzione fondamentale non esclude che il legislatore attribuisca a un livello sovracomunale funzioni pianificatorie incidenti su interessi di area vasta.

• artt. 117 e 118 Cost.

  Non ostano all’attribuzione alla Città metropolitana di funzioni pianificatorie sugli edifici non più funzionali all’attività agricola, purché la limitazione dell’autonomia comunale sia giustificata da interessi sovracomunali e rispetti adeguatezza e necessarietà.

• art. 36, comma 1, l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Nelle more dell'approvazione del PTPR, la Giunta regionale, con apposito atto di coordinamento tecnico [...] stabilisce le linee guida in merito alla tutela e qualificazione paesaggistica ambientale del territorio rurale.

  L’atto di coordinamento tecnico regionale ha natura eventuale e non costituisce condizione necessaria per l’adozione del PTM.

Massime di principio

• Il modello di pianificazione fondato sul principio di competenza, in luogo della pianificazione a cascata, consente a ciascun livello di governo di adottare il proprio strumento pianificatorio nelle materie attribuitegli dalla legge, senza dover attendere l’adozione o l’approvazione dello strumento del livello superiore, salvo un’espressa previsione condizionante.
• Il rinvio di una legge regionale alle definizioni uniformi contenute nella precedente legislazione urbanistica non comporta la sopravvivenza dell’intera disciplina sostanziale abrogata o superata; il rinvio deve essere limitato alle definizioni espressamente richiamate.
• La Città metropolitana, quale ente di area vasta, può dettare nel piano territoriale metropolitano prescrizioni vincolanti sugli usi e sui cambi di destinazione degli edifici rurali quando tali prescrizioni perseguano obiettivi unitari relativi al carico urbanistico, all’ambiente, ai servizi e allo sviluppo complessivo del territorio metropolitano.
• La potestà comunale di dettagliare attraverso il PUG la disciplina del territorio rurale deve essere esercitata nel rispetto dei contenuti strutturali vincolanti stabiliti dal PTM; il potere di specificazione comunale non equivale a un potere di deroga alle prescrizioni metropolitane.
• La qualificazione della pianificazione urbanistica ed edilizia comunale come funzione fondamentale non determina una riserva esclusiva e intangibile a favore dei Comuni. Il legislatore può attribuire funzioni pianificatorie a un livello sovracomunale quando la dimensione dell’interesse tutelato richieda una protezione unitaria, purché la compressione dell’autonomia comunale sia adeguata, necessaria e proporzionata.
• Fino all’entrata in vigore del piano regionale previsto dalla legislazione urbanistica, il piano territoriale previgente può conservare efficacia per i contenuti che la nuova legge gli attribuisce, costituendo lo strumento di riferimento per la pianificazione degli enti di livello inferiore.

Come è indicizzato