Sentenza n. 12769/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato una prima determinazione comunale di demolizione e, con motivi aggiunti, gli atti successivi adottati dall’amministrazione. Hanno dedotto, tra l’altro, violazione della disciplina edilizia e paesaggistica, carenza di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, irragionevolezza, difetto di contraddittorio procedimentale e illegittima integrazione postuma della motivazione. In particolare, hanno contestato l’erronea qualificazione dell’immobile come ricadente nel Parco regionale dell’Appia Antica, la rilevanza del vincolo paesaggistico, la qualificazione delle opere come ristrutturazione edilizia soggetta a permesso di costruire, l’asserito mutamento di destinazione d’uso dei locali già legittimati a uso residenziale mediante concessione edilizia in sanatoria, nonché la qualificazione del manufatto sul terrazzo come deposito abusivo. È stata inoltre contestata la possibilità di sottoporre la CILA a una declaratoria di irricevibilità o inefficacia e la violazione dei limiti dei poteri comunali sulla CILA.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibili il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti perché la determinazione originaria era stata integralmente sostituita da un successivo provvedimento avente il medesimo oggetto, adottato all’esito di una nuova istruttoria e con motivazione parzialmente diversa. Il terzo ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato inammissibile per carenza originaria di interesse, poiché diretto contro una relazione interna della direzione tecnica municipale all’avvocatura comunale, priva di autonoma lesività. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato invece accolto. Il Collegio ha ritenuto che la CILA non sia equiparabile alla SCIA: per essa non sono previsti ordinari poteri inibitori o di autotutela, ma, ove le opere siano abusive o eccedano l’ambito della CILA, l’amministrazione può esercitare i poteri repressivi edilizi. Nel merito, però, ha escluso l’abusività delle opere contestate. Il locale al quinto piano aveva già acquisito destinazione residenziale con una concessione edilizia in sanatoria del 2001; la rimozione della scala di collegamento con l’appartamento sottostante non aveva modificato tale destinazione né comportato un aggravio del carico urbanistico, configurando un intervento di manutenzione straordinaria realizzabile mediante CILA. L’insufficiente altezza dei locali non poteva, di per sé, fondare un giudizio di irregolarità edilizio-urbanistica. Il piccolo ripostiglio sul terrazzo, di circa quattro metri quadrati, realizzato con materiali leggeri e senza autonoma consistenza volumetrica, è stato ricondotto agli elementi pertinenziali di arredo realizzabili in edilizia libera ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. e-quinquies, d.P.R. 380/2001; in ogni caso, anche qualificandolo come deposito, esso rientrava nei limiti dimensionali previsti dalle NTA del PRG di Roma Capitale. È stata quindi annullata la determinazione dirigenziale successiva, con condanna di Roma Capitale alle spese processuali per euro 4.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 6-bis d.P.R. 380/2001

  La CILA non attribuisce all’amministrazione ordinari poteri inibitori o di autotutela analoghi a quelli previsti per la SCIA; qualora sia utilizzata fuori dai presupposti di legge, l’amministrazione deve esercitare gli ordinari poteri repressivi e sanzionatori edilizi.

• art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001

  La rimozione della scala di collegamento e la conseguente modifica funzionale interna, senza alterazione della destinazione d’uso già legittimata, sono state qualificate come intervento di manutenzione straordinaria.

• art. 6, comma 1, lett. e-quinquies, d.P.R. 380/2001

  Il piccolo manufatto pertinenziale sul terrazzo, per dimensioni, materiali e caratteristiche, è stato ritenuto realizzabile in regime di attività edilizia libera.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La sanzione demolitoria presuppone la realizzazione di opere abusive; nel caso esaminato il nuovo ordine di demolizione è stato annullato perché le opere contestate non risultavano in contrasto con la disciplina edilizio-urbanistica applicabile.

• art. 35, comma 1, lett. b), c), c.p.a.

  Sono stati dichiarati inammissibili i motivi aggiunti diretti contro un atto interno privo di autonoma lesività e improcedibili le impugnazioni rivolte contro atti divenuti inefficaci per effetto della loro sostituzione con un nuovo provvedimento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La questione della possibilità di annullare d’ufficio gli effetti della CILA è stata dedotta dai ricorrenti, ma non costituisce la ratio decisoria principale, essendo stata definita la controversia mediante l’annullamento del nuovo ordine di demolizione.

Massime di principio

• La sostituzione di un ordine di demolizione con un nuovo provvedimento avente il medesimo oggetto, adottato all’esito di una nuova istruttoria e con un apparato motivazionale anche parzialmente diverso, determina la sopravvenuta carenza di interesse all’impugnazione del primo atto e rende improcedibili i relativi ricorsi; il nuovo provvedimento non è una mera conferma, ma un atto sostitutivo autonomamente impugnabile.
• Una relazione interna predisposta dagli uffici comunali per l’avvocatura dell’ente, priva di destinatari esterni e di autonoma efficacia lesiva, non è immediatamente impugnabile per carenza originaria di interesse.
• La CILA non è equiparabile alla SCIA: in relazione alla CILA l’amministrazione non dispone di ordinari poteri inibitori o di autotutela, ma, se le opere realizzate eccedono l’ambito della comunicazione o violano la disciplina urbanistico-edilizia, può esercitare i poteri repressivi e sanzionatori previsti per l’abuso edilizio.
• La valutazione della legittimità edilizia deve essere compiuta considerando unitariamente l’intervento nel suo complesso, evitando la frammentazione artificiosa delle opere; tuttavia, il mutamento di destinazione d’uso rilevante ai fini sanzionatori richiede un passaggio tra categorie funzionalmente autonome e un effettivo aggravio del carico urbanistico.
• La rimozione di un collegamento interno tra locali non comporta un nuovo mutamento di destinazione d’uso quando la destinazione del locale sia già stata legittimata da un precedente titolo edilizio e non sia modificata dall’intervento; in tale ipotesi, l’opera può rientrare nella manutenzione straordinaria soggetta a CILA.
• Un manufatto di dimensioni esigue, realizzato con materiali leggeri, privo di autonoma consistenza e accessorio rispetto all’immobile principale, può essere qualificato come elemento pertinenziale di arredo realizzabile in edilizia libera; in alternativa, la sua legittimità può derivare dal rispetto dei limiti dimensionali previsti dagli strumenti urbanistici per i depositi.

Come è indicizzato