Sentenza n. 80/2026 - Bolzano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, già concessionaria del servizio e titolare di un rapporto transitorio scaduto il 31 dicembre 2025, ha impugnato il bando, gli atti di gara e, con motivi aggiunti, l’aggiudicazione ad altra impresa. Ha dedotto: violazione dell’affidamento, della buona fede, dell’imparzialità e dell’art. 97 Cost., sostenendo che la Provincia avrebbe dovuto attendere la definizione del giudizio per cassazione relativo al preteso diritto di opzione al rinnovo della precedente concessione e motivare in modo rafforzato la scelta della gara; violazione del principio del risultato, poiché il canone minimo e l’autonomia tariffaria avrebbero privilegiato le entrate dell’amministrazione rispetto all’accessibilità del servizio; violazione della disciplina sulle concessioni di servizi pubblici locali non a rete, delle linee guida MIMIT e della normativa provinciale, nonché incompetenza del dirigente e sviamento; erronea qualificazione della procedura mediante richiamo anche all’art. 108 del d.lgs. 36/2023; invalidità derivata dalla precedente determinazione provinciale del 25 agosto 2020, con cui era stato negato il rinnovo della concessione; con i motivi aggiunti, illegittimità dell’offerta dell’aggiudicataria per asserita incompletezza o inidoneità del piano economico-finanziario, assenza di agevolazioni tariffarie, violazione dei limiti tariffari provinciali, incompletezza dell’offerta tecnica, insostenibilità economica dell’offerta, dumping e rischio di future proroghe o affidamenti favorevoli.

La decisione

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha ritenuto che la sentenza del Consiglio di Stato che aveva escluso il diritto di opzione della concessionaria fosse esecutiva nonostante il ricorso per cassazione, non essendo stata disposta alcuna sospensione; pertanto la Provincia non doveva attendere la definizione del giudizio di legittimità né fornire una motivazione rafforzata sulla scelta di indire la gara. La gara alla scadenza della concessione costituisce la regola ordinaria, mentre la proroga è eccezionale. Gli accordi transitori, limitati temporalmente, non avevano generato un affidamento tutelabile. È stata esclusa anche la deduzione di sviamento, non supportata da elementi sintomatici concreti. Il principio del risultato non impone la sola minimizzazione delle tariffe, ma richiede il bilanciamento tra qualità del servizio, sostenibilità economica, remunerazione del concessionario, interesse pubblico e concorrenza; la lex specialis prevedeva limiti agli aumenti tariffari, conservazione delle agevolazioni e criteri qualitativi, sicché non risultavano manifesta illogicità o irragionevolezza. La delibera provinciale invocata dalla ricorrente non costituiva regolamento sui servizi pubblici locali non a rete e disciplinava invece parcheggi riservati ai dipendenti provinciali; non vincolava quindi la procedura. Il richiamo all’art. 108 del d.lgs. 36/2023 è stato ritenuto generico e privo di concreta lesività, anche perché la natura concessoria risultava chiara dalla lex specialis. L’invalidità derivata dalla determinazione del 2020 non poteva essere fatta valere in assenza di un accertamento definitivo della sua illegittimità; il motivo risultava inoltre precluso dal precedente giudicato. I motivi aggiunti sono stati respinti perché, per una concessione triennale, il PEF completo non era obbligatorio secondo le linee guida MIMIT; il PEF semplificato richiesto dalla lex specialis era stato prodotto e conteneva stime di costi, ricavi e utile. L’offerta dell’aggiudicataria prevedeva agevolazioni tariffarie e un’offerta tecnica coerente con i criteri di gara. Le contestazioni sull’insostenibilità economica e sul dumping erano generiche e non provate; il dumping, inoltre, riguarda una sottoquotazione e non un’offerta ritenuta eccessivamente elevata. Le domande di aggiudicazione e subentro sono state respinte per effetto del rigetto della domanda demolitoria. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 5.000 per ciascuna delle parti costituite.

Norme richiamate

• art. 373 c.p.c.

  Il ricorso per cassazione non sospende l’efficacia della decisione impugnata, salvo sospensione disposta dal giudice competente.

• art. 111 c.p.a.

  La sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata può essere disposta dal Consiglio di Stato; nel caso concreto non risultava adottata.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti perseguono l’affidamento e l’esecuzione del contratto con la massima tempestività e con il miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza.

  Il principio del risultato impone un equilibrio tra qualità, prezzo, sostenibilità economico-gestionale e concorrenza; non impone di perseguire esclusivamente il contenimento delle tariffe per l’utenza.

• artt. 176 e ss. d.lgs. 36/2023

  La procedura è stata qualificata come concessione di servizi e valutata secondo la disciplina concessoria.

• art. 8 d.lgs. 201/2022

  La disposizione attribuisce agli enti locali la facoltà, non l’obbligo, di adottare un regolamento per la gestione dei servizi pubblici locali non a rete.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  La deduzione di un vizio deve essere specifica e indicare la concreta lesione; la censura generica sul richiamo all’art. 108 del d.lgs. 36/2023 è stata dichiarata inammissibile.

• art. 120 c.p.a.

  È stato richiamato quale rito applicabile alle controversie relative alle procedure di affidamento.

• artt. 121-122 c.p.a.

  Le domande di dichiarazione di inefficacia del contratto e di subentro sono rimaste prive di fondamento in conseguenza del rigetto delle censure contro gara e aggiudicazione.

• art. 4 della convenzione del 30 maggio 1988

  La clausola di rinnovo invocata dalla concessionaria non attribuiva un diritto tutelabile, secondo il precedente giudicato richiamato dal Tribunale.

• Decreto direttoriale MIMIT 31 agosto 2023

  Le linee guida richiamate sono state interpretate nel senso che, per concessioni di durata inferiore a cinque anni, non è obbligatoria la predisposizione di un PEF completo; la lex specialis poteva richiedere un PEF semplificato.

Massime di principio

• La pendenza di un ricorso per cassazione contro una sentenza amministrativa non sospende l’efficacia della sentenza stessa; in assenza di una sospensione espressa, l’amministrazione può adottare gli atti consequenziali senza dover attendere la definizione del giudizio di legittimità.
• Alla scadenza di una concessione di servizi, l’indizione di una gara pubblica costituisce la regola ordinaria conforme ai principi di concorrenza, par condicio, imparzialità e trasparenza; la proroga del rapporto uscente ha carattere eccezionale e richiede una motivazione particolarmente rigorosa.
• Accordi transitori di gestione, espressamente limitati nel tempo, non fondano di per sé un legittimo affidamento alla prosecuzione del rapporto, soprattutto quando il diritto al rinnovo sia stato escluso da una precedente pronuncia giurisdizionale.
• Il principio del risultato nei contratti pubblici non impone alla stazione appaltante di perseguire esclusivamente la minimizzazione delle tariffe per gli utenti, ma richiede il bilanciamento tra qualità del servizio, rapporto qualità-prezzo, sostenibilità economica, adeguata remunerazione del concessionario e concorrenza.
• Quando la lex specialis disciplina in modo puntuale limiti tariffari, agevolazioni e criteri qualitativi, il sindacato giudiziale sulle scelte tecnico-discrezionali della stazione appaltante può condurre all’annullamento solo in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza, sproporzione o sviamento.
• La contestazione dell’incompletezza o dell’inidoneità di un’offerta e del relativo piano economico-finanziario deve essere specifica e adeguatamente provata; deduzioni ipotetiche o meramente esplorative non giustificano l’annullamento dell’aggiudicazione né l’ammissione di una consulenza tecnica esplorativa.

Come è indicizzato