Cassazione Civile, Ordinanza n. 09100/2024 del 05/04/2024

Esito

La controversia

Una casa di cura privata, accreditata provvisoriamente con il servizio sanitario regionale, aveva agito per ottenere dalla ASL e dalla Regione il pagamento di euro 182.043,93 per prestazioni di day hospital riabilitativo rese agli assistiti del servizio sanitario oltre il tetto di spesa assegnato. In primo grado la domanda era stata respinta sia come pretesa contrattuale sia, in via subordinata, come azione di arricchimento senza causa. La Corte d'appello aveva confermato il rigetto richiamando la giurisprudenza che esclude la remunerabilità delle prestazioni extra budget. Nel ricorso per cassazione la struttura sosteneva, con un primo motivo, che il tetto di spesa fosse opponibile solo se legittimamente fissato, mentre nella specie sarebbe stato determinato in violazione di norme imperative e senza corretta applicazione dei criteri previsti dall'art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992; lamentava anche l'omessa rilevazione della nullità degli atti amministrativi presupposti. Con il secondo motivo deduceva violazione delle regole sull'assorbimento e del principio di riparto dell'onere della prova, assumendo che la ASL e la Regione non avessero provato la legittima opponibilità del tetto di spesa. Con il terzo motivo censurava il rigetto della domanda ex art. 2041 c.c., sostenendo che le prestazioni extra budget avessero comunque arrecato un risparmio all'amministrazione, che ne avrebbe tratto utilità imposta dalla legge e non rifiutabile, e che quindi l'arricchimento della P.A. non potesse dirsi volontario o consapevolmente voluto.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha aderito al precedente più recente già formatosi sulla materia, affermando che il tetto di spesa sanitaria costituisce un vincolo ineludibile nell'organizzazione del servizio sanitario pubblico e che la sua determinazione rientra in scelte discrezionali dell'amministrazione, sindacabili solo nei limiti tipici del giudizio di legittimità sugli atti amministrativi e non dal giudice ordinario. Ne consegue che la struttura privata accreditata, libero essendo di accettare o rifiutare gli accordi, non può pretendere il pagamento delle prestazioni rese oltre il budget, né può ottenere la disapplicazione del tetto invocandone la pretesa illegittimità. Quanto alla domanda di arricchimento senza causa, la Corte ha ribadito che l'arricchimento della P.A. è "imposto" quando la stessa abbia deliberato e comunicato il tetto di spesa, esprimendo così il diniego a prestazioni ulteriori remunerate con risorse pubbliche; in tale evenienza l'azione ex art. 2041 c.c. non è esperibile. Le spese sono state poste a carico della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  la ricorrente ha incardinato i motivi come violazioni di legge e vizi motivazionali/processuali; la Corte li ha esaminati nel merito ma li ha ritenuti infondati.

• art. 2041 c.c.

  l'azione di arricchimento contro la P.A. è esclusa quando l'arricchimento sia "imposto", cioè quando l'amministrazione abbia deliberato e comunicato un tetto di spesa che esprima il diniego a ulteriori prestazioni remunerate.

• art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  gli accordi contrattuali con le strutture accreditate si collocano entro il limite delle risorse e del volume massimo di prestazioni remunerabili; non impongono il pagamento delle prestazioni extra budget.

• art. 8 sexies d.lgs. n. 502/1992

  richiamato dalla ricorrente come norma del sistema di remunerazione sanitario, ma la Corte conferma la centralità del tetto di spesa e della discrezionalità programmatoria della P.A.

• art. 32, comma 8, L. 27 dicembre 1997, n. 449

  richiamato come base normativa dei vincoli di spesa sanitaria e della programmazione autoritativa delle risorse.

• art. 12, comma 3, d.lgs. 23 dicembre 1992, n. 502

  richiamato come norma che legittima la programmazione e il contenimento della spesa sanitaria.

• art. 39 d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446

  richiamato quale ulteriore base della pianificazione vincolante dei limiti di spesa in materia sanitaria.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  applicato per dare atto della sussistenza dei presupposti per il versamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

• art. 111 Cost.

  richiamato dalla ricorrente in relazione ai requisiti della motivazione della sentenza.

• art. 132 c.p.c.

  richiamato dalla ricorrente in tema di motivazione della sentenza.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiamato dalla ricorrente in tema di motivazione sintetica.

• art. 2697 c.c.

  richiamato dalla ricorrente per contestare l'assolvimento dell'onere della prova sulla legittima opponibilità del tetto di spesa.

• art. 41 Cost.

  richiamato dalla ricorrente come parametro costituzionale in relazione alla libertà di iniziativa economica nella gestione dell'attività sanitaria accreditata.

• art. 54 Cost.

  richiamato dalla ricorrente nel quadro dei principi costituzionali evocati.

• artt. 1362 ss. c.c.

  richiamati dalla ricorrente in tema di interpretazione degli atti amministrativi e degli accordi sanitari.

Massime di principio

• Nel sistema dell'accreditamento sanitario, il tetto di spesa fissato dall'amministrazione costituisce un vincolo programmatorio essenziale e non un mero parametro interno: le prestazioni rese oltre tale limite non sono automaticamente remunerabili con fondi pubblici.
• La struttura privata accreditata può accettare o rifiutare l'accordo che incorpora il limite di spesa; non può pretendere, davanti al giudice ordinario, il pagamento delle prestazioni extra budget facendo valere la pretesa illegittimità della programmazione amministrativa, salvo i limiti del sindacato sugli atti amministrativi rimessi al giudice competente.
• L'arricchimento della pubblica amministrazione è "imposto" e quindi non azionabile ex art. 2041 c.c. quando l'amministrazione abbia preventivamente deliberato e comunicato il limite di spesa, manifestando la volontà di non sostenere costi ulteriori rispetto al budget.
• In materia sanitaria pubblica, la tutela del diritto alla salute e l'interesse delle strutture private alla remunerazione devono essere bilanciati con i vincoli di finanza pubblica; nella ripartizione delle risorse la discrezionalità amministrativa è ampia e il controllo del giudice non può sconfinare nel merito delle scelte programmatorie.
• Quando il rapporto tra struttura privata accreditata e amministrazione è regolato da un sistema di budget predeterminato, la prova del superamento delle prestazioni erogate non basta a fondare il credito: occorre un titolo che consenta la remunerazione oltre soglia, altrimenti la pretesa resta esclusa.

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