Sentenza n. 113/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante contestava la sentenza del TAR e l’aggiudicazione disposta dal Ministero dell’Interno, sostenendo che l’offerta della RAS avrebbe dovuto essere esclusa perché il documento era stato firmato digitalmente dalla legale rappresentante di Orion Fly, soggetto diverso dalla RAS e munito soltanto di una delega, non di una procura speciale notarile. Secondo l’appellante, la lex specialis avrebbe imposto quale unica forma ammissibile la sottoscrizione digitale da parte del soggetto munito dei poteri di rappresentanza dell’operatore economico. Venivano dedotti error in iudicando e in procedendo, violazione e falsa applicazione del bando, violazione dell’art. 579, comma 2, c.p.c., violazione del principio di autovincolo e del principio di clare loqui, nonché eccesso di potere. L’appellante sosteneva inoltre che le forme equipollenti previste dall’art. 65 CAD non potessero operare quando fosse presente una sottoscrizione digitale invalida e che la successiva sottoscrizione autografa del rappresentante RAS e la sua presenza alla seduta pubblica non potessero sanare l’irregolarità originaria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Il Collegio ha rilevato che l’offerta RAS recava la sottoscrizione autografa del soggetto munito dei poteri necessari per impegnare la società, accompagnata dalla copia del suo documento di identità, mentre la firma digitale e la trasmissione tramite PEC erano state effettuate dalla rappresentante di Orion Fly in forza di una delega espressamente conferita da RAS. La documentazione complessivamente considerata, inclusi il documento di identità, la delega, il report della firma digitale, l’impronta hash e la partecipazione del rappresentante RAS alla seduta pubblica, consentiva di ricondurre con certezza l’offerta alla società aggiudicataria. Il vizio della sottoscrizione dell’offerta rileva soltanto quando determini incertezza assoluta circa il contenuto o la provenienza della proposta; non ricorre invece quando la provenienza e l’imputabilità all’operatore economico risultino certe da elementi documentali e fattuali convergenti. Il Collegio ha valorizzato il principio di strumentalità delle forme, il raggiungimento dello scopo e il principio del risultato, escludendo un’interpretazione meramente formalistica della lex specialis. La firma digitale era funzionale anche a garantire la certezza temporale, l’immodificabilità e la segretezza dell’offerta nel sistema ibrido previsto dal bando; inoltre, il bando non prevedeva espressamente a pena di esclusione una specifica forma di presentazione dell’offerta. Le forme analogica e digitale di sottoscrizione sono state ritenute equipollenti ai sensi dell’art. 38 del d.P.R. n. 445 del 2000 e dell’art. 65 del d.lgs. n. 82 del 2005. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 13, comma 5, d.lgs. 36/2023

  I principi del Codice dei contratti pubblici, incluso il principio del risultato, possono orientare anche le procedure relative ai contratti attivi.

• art. 13, comma 2, d.lgs. 36/2023

  La procedura in esame non era gestita interamente mediante una piattaforma informatica e rientrava nell’ambito dei contratti attivi esclusi dall’applicazione del Codice dei contratti pubblici, secondo quanto richiamato dalla decisione.

• art. 38, commi 2 e 3, d.P.R. 445/2000

  La sottoscrizione autografa accompagnata dalla copia del documento di identità costituisce forma idonea a garantire autenticità e imputabilità dell’atto.

• art. 38, comma 3-bis, d.P.R. 445/2000

  il potere di rappresentanza per la formazione e la presentazione di istanze, progetti, dichiarazioni e altre attestazioni nonché per il ritiro di atti e documenti presso le pubbliche amministrazioni e i gestori o esercenti di pubblici servizi può essere validamente conferito ad altro soggetto con le modalità di cui al presente articolo

  Il potere di rappresentanza può essere validamente conferito anche per la formazione dell’atto, oltre che per la sua presentazione.

• art. 65 d.lgs. 82/2005

  Le modalità di sottoscrizione digitale e le forme equipollenti, tra cui la sottoscrizione autografa accompagnata dalla copia del documento di identità, sono alternativamente valide e devono essere accettate dalla pubblica amministrazione quando consentano di identificare l’autore e imputare l’atto al soggetto interessato.

• art. 20, comma 2, d.lgs. 82/2005

  La firma digitale costituisce una modalità di sottoscrizione rilevante per la validità dei documenti informatici, senza escludere, nel caso esaminato, l’utilizzabilità delle forme equipollenti previste dall’art. 65 CAD.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Il principio del risultato orienta l’interpretazione delle regole di gara verso il conseguimento dell’affidamento all’operatore più idoneo, evitando formalismi privi di utilità sostanziale, nel rispetto della concorrenza e della par condicio.

Massime di principio

• I vizi relativi alla sottoscrizione di un’offerta non determinano l’esclusione quando, sulla base della documentazione e delle circostanze concrete, il contenuto e la provenienza dell’offerta siano comunque certi e l’offerta sia con assoluta sicurezza riconducibile all’operatore economico.
• La sottoscrizione autografa accompagnata dalla copia del documento di identità costituisce forma equipollente alla sottoscrizione digitale quando consenta di identificare il sottoscrittore e di imputare giuridicamente l’offerta al concorrente, salvo che la lex specialis stabilisca espressamente una diversa forma a pena di esclusione.
• Il potere di rappresentanza per la formazione e la presentazione di un’offerta può essere conferito a un soggetto diverso dal legale rappresentante dell’operatore economico; la delega può legittimare anche la sottoscrizione digitale o la trasmissione dell’offerta, purché la volontà negoziale dell’impresa risulti certa.
• La previsione della firma digitale nella lex specialis deve essere interpretata in relazione alla funzione concretamente perseguita: quando il sistema di gara è ibrido, tale firma può essere finalizzata a garantire la certezza temporale, l’immodificabilità e la segretezza dell’offerta, senza costituire necessariamente una forma esclusiva di manifestazione della volontà negoziale.
• Nelle procedure di gara la lex specialis deve essere interpretata teleologicamente e secondo il principio di strumentalità delle forme; l’esclusione è illegittima se fondata su un formalismo non necessario e sproporzionato rispetto agli obiettivi di autenticità, segretezza, immodificabilità e imputabilità dell’offerta, sempre nel rispetto della par condicio e della concorrenza.

Come è indicizzato