Sentenza n. 5690/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il giudizio riguardava il provvedimento comunale con cui erano stati annullati in autotutela una sanatoria edilizia ai sensi dell’art. 37 d.P.R. 380/2001 e un accertamento di compatibilità paesaggistica, rilasciati per interventi di manutenzione straordinaria su un manufatto. Il Comune aveva rilevato il mancato rinvenimento del fascicolo, l’inesistenza o riferibilità ad altre pratiche dei numeri di protocollo indicati, la non corrispondenza del parere della Soprintendenza e l’assenza di pubblicazione degli atti all’albo pretorio. In primo grado i ricorrenti avevano dedotto la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 per superamento del termine di diciotto mesi, l’assenza di un accertamento penale sulla falsità degli atti, il difetto di istruttoria e di motivazione, la mancata considerazione dell’affidamento privato e l’assenza di un prevalente interesse pubblico alla rimozione. In appello sono stati riproposti tali rilievi, con deduzione di ultrapetizione, travisamento delle risultanze istruttorie, violazione degli artt. 64 c.p.a. e 112 c.p.c., violazione dell’art. 37 d.P.R. 380/2001 e del d.lgs. 42/2004, nonché dei principi di buon andamento, partecipazione e giusto procedimento. Gli appellanti hanno inoltre sostenuto che il Comune avrebbe dovuto prima pronunciarsi sulla sanabilità delle opere e che l’assenza di un giudicato penale o l’eventuale responsabilità di un funzionario pubblico impedissero il superamento del termine per l’autotutela.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto applicabile l’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990, secondo cui il termine ordinario per l’annullamento d’ufficio non opera quando il provvedimento favorevole sia stato conseguito sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni false o mendaci costituenti reato. Ciò che rileva è l’oggettiva non veridicità della rappresentazione posta a fondamento dell’atto, non la sua imputabilità al destinatario: il privato non può invocare un affidamento legittimo alla conservazione di un provvedimento ottenuto per effetto dell’inganno, anche se l’inganno sia stato posto in essere da terzi o da funzionari pubblici. Il termine ragionevole decorre dalla concreta conoscenza, da parte dell’amministrazione, dei profili di illegittimità. Nel caso concreto, l’istruttoria comunale aveva documentato l’inesistenza della pratica, la falsità dei dati di protocollo, il richiamo ad atti riferiti ad altre pratiche e la mancata pubblicazione all’albo pretorio. Non era necessario un previo giudicato penale sulla falsità, poiché l’amministrazione aveva autonomamente accertato la non veridicità degli atti nell’esercizio della propria funzione amministrativa; inoltre, la deroga al termine non richiede che la falsità sia imputabile al funzionario o al privato. I successivi provvedimenti penali prodotti in appello sono stati ritenuti comunque irrilevanti, anche per tardività, poiché non accertavano la falsità degli atti oggetto del giudizio. Il Collegio ha inoltre ritenuto sufficiente la motivazione comunale sull’interesse pubblico alla tutela del territorio e del paesaggio e sull’assenza di un affidamento meritevole di tutela, non potendo documenti materialmente falsi generare un’aspettativa legittima. È stata respinta anche la censura secondo cui il Comune avrebbe dovuto valutare la sanabilità delle opere: non risultando agli atti alcuna pratica edilizia autenticamente presentata né alcun procedimento effettivamente avviato, l’amministrazione non era tenuta a pronunciarsi sulla sanabilità. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il comma 2-bis dell’art. 21-nonies sancisce che i provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni di fatti o di dichiarazioni sostitutive false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di diciotto mesi.

  La deroga al termine ordinario per l’annullamento d’ufficio è collegata all’oggettiva falsità o non veridicità della rappresentazione posta alla base del provvedimento favorevole e non richiede che la condotta sia imputabile al destinatario o al funzionario pubblico. Il termine ragionevole decorre dalla concreta conoscenza dei profili di illegittimità.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  Il riferimento contenuto nei provvedimenti di sanatoria è stato ritenuto fittizio o riferito ad altra pratica; l’inesistenza della pratica edilizia ha escluso la necessità di una valutazione sulla sanabilità delle opere.

• d.lgs. 42/2004

  Il provvedimento comunale ha considerato anche l’interesse pubblico alla tutela del paesaggio e ha annullato l’accertamento di compatibilità paesaggistica in quanto fondato su documentazione e riferimenti non autentici.

• art. 64 c.p.a.

  È stato invocato dagli appellanti in relazione al travisamento delle risultanze istruttorie; la censura è stata respinta sulla base della sufficienza e coerenza dell’istruttoria amministrativa.

• art. 112 c.p.c.

  È stato invocato per denunciare ultrapetizione, ma il giudice d’appello ha escluso che la sentenza di primo grado avesse deciso oltre i limiti della domanda.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Ha disciplinato la trattazione da remoto dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• Quando un provvedimento amministrativo favorevole risulta fondato su una falsa rappresentazione dei fatti, l’amministrazione può esercitare l’annullamento d’ufficio oltre il termine ordinario previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990, purché abbia adeguatamente accertato e motivato la non veridicità dei presupposti dell’atto.
• Ai fini della deroga al termine ordinario di annullamento d’ufficio, rileva l’oggettiva falsità della rappresentazione che ha condotto al rilascio del provvedimento, non la sua imputabilità al destinatario: l’inganno proveniente da terzi o da funzionari pubblici non consolida l’affidamento del beneficiario.
• Il termine ragionevole per l’esercizio dell’autotutela fondata sulla falsità decorre dal momento in cui l’amministrazione acquisisce concreta conoscenza dei profili di illegittimità dell’atto, non dalla data originaria del provvedimento favorevole.
• L’amministrazione può accertare autonomamente, in sede amministrativa, la non veridicità degli atti e dei presupposti documentali posti a fondamento di un provvedimento; non è necessario un previo giudicato penale sulla falsità, quando l’istruttoria amministrativa sia articolata e adeguatamente documentata.
• Documenti materialmente falsi o riferiti a procedimenti inesistenti non possono fondare un affidamento legittimo del privato né impongono all’amministrazione una specifica valutazione sulla sanabilità dell’intervento, se non risulta l’effettiva presentazione di una pratica e l’avvio di un procedimento amministrativo.

Come è indicizzato