Sentenza n. 1825/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La concessionaria autostradale ha impugnato l’accertamento comunale per il CUP 2023, relativo a viadotti e infrastrutture autostradali che intersecano alcune strade comunali, nonché la disciplina regolamentare presupposta. Ha dedotto, in sintesi: (1) insussistenza dei presupposti del CUP, perché l’infrastruttura non occuperebbe aree appartenenti al demanio o al patrimonio comunale; (2) legittimità e preesistenza dell’autostrada in forza di leggi statali e di una concessione statale, incompatibili con la necessità di un ulteriore titolo comunale; (3) svolgimento di attività diretta al perseguimento di interessi generali; (4) assenza di sottrazione di suolo comunale all’uso pubblico e quindi di sacrificio per la collettività; (5) illegittimità delle sanzioni per ricorrenza di una causa di esclusione della responsabilità; (6) violazione del legittimo affidamento, dato che l’attività era svolta da oltre cinquant’anni e la contestazione era stata formulata solo per il 2023; (7) duplicazione del canone già corrisposto allo Stato. Il Comune ha eccepito difetto di giurisdizione, ne bis in idem rispetto alla controversia sulla COSAP 2016-2020, acquiescenza per il pagamento dei canoni 2021-2023 e tardività dell’impugnazione del regolamento.

La decisione

Il TAR ha affermato la giurisdizione amministrativa: la contestazione riguardava a monte l’esistenza del potere comunale di assoggettare l’infrastruttura a concessione e CUP, non la mera quantificazione di una pretesa patrimoniale. Ha respinto l’eccezione di ne bis in idem, poiché il precedente giudizio riguardava COSAP per annualità 2016-2020, mentre qui si discuteva del CUP 2023; ha escluso che il pagamento dei canoni comportasse acquiescenza, essendo compatibile con la volontà di evitare l’aggravamento dell’esecuzione; ha respinto la tardività, perché il regolamento non conteneva disposizioni esplicite e univoche sulle infrastrutture autostradali e la lesività andava verificata con il concreto esercizio del potere per ciascuna annualità. Nel merito ha accolto i primi quattro motivi: l’autostrada A16 e le relative infrastrutture, realizzate prima della convenzione del 2007, appartengono al demanio statale e sono gestite dalla concessionaria in forza di titolo statale; non si tratta quindi di occupazione di beni comunali soggetta a concessione e CUP. Inoltre, il mantenimento e la gestione dell’infrastruttura per conto dello Stato non richiedono un autonomo titolo comunale e la presenza dei viadotti non determina, nel caso accertato, un sacrificio della collettività mediante sottrazione di suolo comunale all’uso pubblico. Il dato catastale invocato dal Comune non prova la proprietà della concessionaria, avendo le risultanze catastali valenza fiscale; la convenzione del 2007 non ha trasferito alla società la proprietà delle infrastrutture autostradali preesistenti. I motivi sulle sanzioni, sull’affidamento e sulla duplicazione del canone sono stati assorbiti. Il ricorso è stato accolto quanto all’avviso, che è stato annullato; il regolamento non è stato annullato, non contenendo previsioni esplicite e univoche riferite alle infrastrutture autostradali. Spese compensate, salvo rimborso del contributo unificato, se versato.

Norme richiamate

• art. 1, commi 816 ss. l. 160/2019

  Il che, come fondatamente lamentato nel ricorso, esclude l’occupazione di che trattasi dall’ambito applicativo del CUP (e, quindi, del relativo regolamento) e prima ancora dalla necessità della concessione comunale che, invero, non si riferisce a beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale.

  Il CUP presuppone un’occupazione riconducibile a beni del demanio o del patrimonio indisponibile dell’ente locale e soggetta al potere concessorio comunale; non si applica a infrastrutture autostradali appartenenti al demanio statale e legittimate da titolo statale.

• art. 822, comma 2, c.c.

  Nel caso all’odierno scrutinio del Tribunale non risulta nemmeno contestata in atti la proprietà statale dell’infrastruttura autostradale di cui fanno parte integrante i pontoni sui quali si controverte, trovando quindi applicazione la regola di cui all’art. 822, comma 2 cod. civ., a mente del quale “Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate (...)”.

  Le autostrade e le relative infrastrutture, se appartenenti allo Stato, fanno parte del demanio pubblico; il canone comunale non può essere imposto per l’occupazione di un bene demaniale statale sottratto al potere concessorio comunale.

• art. 39 c.p.a.

  È sufficiente osservare che le annualità oggetto della sentenza n. 1203/2023 del Tribunale di Benevento sono quelle dal 2016 al 2020 concernenti la COSAP, con la conseguenza che non vi è alcuna identità di petitum tra il presente giudizio relativo all’annualità 2023 di CUP ed il giudizio svoltosi dinanzi al giudice ordinario.

  Non ricorre la preclusione dedotta quando i giudizi riguardano canoni e annualità distinti, in assenza di identità del petitum.

• art. 26, comma 1, lett. e), del Regolamento comunale sul CUP

  la presenza dei viadotti autostradali che intersecano e conducono verso la viabilità comunale non impone alcun sacrificio alla collettività, così come già affermato dalla giurisprudenza appropriatamente richiamata dalla ricorrente e in forza della quale “il presupposto della tassa nell’occupazione di suolo pubblico che comporti un’effettiva sottrazione della superficie all’uso pubblico (Cass., sez. VI, 1° giugno 2016, n. 11449; sez. VI, 8 settembre 2017, n. 21018)”.

  Ai fini della determinazione del CUP rileva il sacrificio imposto alla collettività per la sottrazione dell’area all’uso pubblico; la mera presenza di viadotti, in assenza di un’effettiva sottrazione, non integra tale presupposto.

• art. 1, comma 31, del Regolamento comunale sul CUP

  Del resto, come sottolineato dalla difesa della ricorrente, è significativo che lo stesso comma 1 dell’art. 31 del regolamento comunale affermi l’autonomia dell’obbligazione relativa al canone “per ogni anno o frazione di anno solare per cui si protrae l’occupazione …”.

  L’obbligazione per il CUP è autonoma per ciascun anno o frazione di anno; la controversia relativa ad annualità e canoni diversi non comporta, di per sé, identità di petitum.

• art. 4 l. 689/1981

  Tali motivi sono stati volti a dimostrare che l’impugnato avviso di accertamento avrebbe violato : l’art. 4 della L. 689/1981 nella parte in cui, nel richiamare la causa di giustificazione dell’esercizio di un diritto o dell’adempimento di un dovere, afferma che non è punibile con una sanzione amministrativa “chi ha commesso il fatto nell’adempimento di un dovere o nell’esercizio di una facoltà legittima”;

  La questione sull’esimente per esercizio di un diritto o adempimento di un dovere è stata assorbita, poiché l’accertata insussistenza dei presupposti del CUP ha già determinato l’annullamento dell’avviso.

Massime di principio

• Il CUP per l’occupazione di suolo pubblico presuppone che l’occupazione riguardi beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale e che l’ente abbia il potere di rilasciare o negare il titolo concessorio; non è dovuto per infrastrutture autostradali appartenenti al demanio statale e legittimate da concessione o titolo statale.
• La gestione, da parte di un concessionario, di un’infrastruttura demaniale statale per conto e nell’interesse dello Stato non rende abusiva l’occupazione né richiede, per il solo fatto della localizzazione nel territorio comunale, un’autorizzazione o concessione comunale di occupazione; la finalità lucrativa del concessionario non modifica la natura del bene o del rapporto concessorio.
• La presenza di viadotti che sovrastano la viabilità comunale non integra il presupposto del sacrificio della collettività quando non risulti un’effettiva sottrazione di superficie all’uso pubblico; contestazioni circa limitazioni concrete devono essere specifiche e provate.
• Il pagamento di somme richieste dall’amministrazione non costituisce acquiescenza se non manifesta in modo chiaro e inequivoco la definitiva accettazione degli effetti dell’atto; il pagamento può essere compatibile con la volontà di evitare conseguenze esecutive pregiudizievoli.
• La lesività di una previsione regolamentare non è immediata quando essa non disciplina in modo esplicito e univoco la specifica fattispecie; in tal caso la lesività va valutata in relazione al concreto esercizio del potere e alla singola annualità.

Come è indicizzato