Sentenza n. 973/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'originario ricorrente aveva chiesto il risarcimento dei danni conseguenti ai provvedimenti regionali dell'11 e del 21 luglio 2017, successivamente annullati dal TAR Calabria con sentenza n. 41/2019 per difetto di istruttoria e motivazione. Erano stati dedotti il mancato introito delle rette degli ospiti, i costi di ripristino dell'agibilità della struttura, il deterioramento e la perdita degli arredi e delle attrezzature e il danno all'immagine. La domanda risarcitoria era stata inoltre fondata sulla presunta mala gestio del commissario straordinario nominato dalla Regione, il quale avrebbe favorito la chiusura della struttura anziché conservarne l'operatività. Il TAR aveva respinto la domanda ritenendo che la crisi gestionale fosse preesistente, che non fossero stati provati comportamenti negligenti del commissario, che i danni patrimoniali e all'immagine fossero generici e non provati e che il comportamento del ricorrente avesse comunque contribuito a non attenuare il danno. In appello, le eredi hanno contestato la ricostruzione del TAR, sostenendo che la nomina del commissario non fosse autonomamente impugnabile, che la struttura fosse recuperabile con interventi modesti, che il commissario avesse abbandonato la gestione e che la Regione, dopo l'annullamento dei provvedimenti, avrebbe dovuto riattivare direttamente la struttura. È stato inoltre reiterato il riferimento ai danni da mancato incasso delle rette, alle spese di ripristino, alla perdita delle dotazioni e al danno all'immagine, con richiesta di CTU. La Regione ha proposto appello incidentale sull'elemento soggettivo dell'illecito e ha riproposto la carenza di legittimazione passiva, chiedendo anche l'acquisizione degli atti del procedimento penale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello principale e dichiarato improcedibile quello incidentale per carenza di interesse, compensando le spese. Il Collegio ha distinto due componenti della fattispecie: l'attività gestionale del commissario straordinario e l'adozione dei provvedimenti regionali poi annullati. Quanto alla gestione commissariale, ha rilevato che le principali criticità organizzative, finanziarie e funzionali erano anteriori all'insediamento del commissario: insufficienza del personale, irregolare pagamento degli stipendi, carenza di alimenti e dispositivi, irregolarità nei pagamenti di utenze e fornitori, inadeguatezza dell'assistenza e rilevante esposizione debitoria. La progressiva uscita degli ospiti e la chiusura della struttura si erano quindi determinate per un complesso di fattori preesistenti, culminato nell'abbandono dell'ultimo ospite dopo circa venti giorni dall'insediamento del commissario. Gli atti successivi del commissario hanno avuto valore essenzialmente certificativo di una situazione già insostenibile e non effettiva efficacia causale nella chiusura della struttura. Quanto ai provvedimenti regionali annullati, il Consiglio di Stato ha dubitato della colpa dell'amministrazione, la quale aveva agito sulla base delle segnalazioni della Procura concernenti gravissime violazioni statutarie, pur provvisorie e non ancora giudizialmente accertate. In ogni caso, quei provvedimenti non erano causa della cessazione dell'attività, già avvenuta in fatto, ma si erano limitati a recepire e formalizzare una situazione preesistente. Il giudice ha inoltre escluso dal thema decidendum eventuali responsabilità relative all'attività amministrativa successiva alla sentenza di annullamento, perché non dedotte nel ricorso introduttivo e non contestate con gli strumenti processuali appropriati, tra cui l'ottemperanza. Le censure relative alla prova dei danni sono state in parte assorbite, ma il Collegio ha comunque precisato che i costi di ripristino e di reintegrazione delle attrezzature non erano provati e che la CTU non poteva essere utilizzata per colmare una lacuna probatoria o per acquisire dati materiali in funzione meramente esplorativa. Il danno all'immagine non è stato ritenuto causalmente riconducibile ai provvedimenti regionali, essendo assorbito e principalmente collegato all'indagine penale a carico degli amministratori della fondazione. L'appello incidentale regionale è divenuto improcedibile per carenza di interesse in conseguenza del rigetto dell'appello principale.

Norme richiamate

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  la domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato

  La domanda risarcitoria per lesione di interessi legittimi deve essere proposta entro il termine decadenziale decorrente dalla verificazione del fatto; la distinzione temporale tra condotte commissariali e provvedimenti regionali rileva ai fini della tempestività e dell'autonoma deducibilità delle diverse pretese.

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  Il Collegio richiama la disposizione nel considerare il rapporto tra azione di annullamento già esercitata e successiva domanda risarcitoria, distinguendo le condotte gestionali anteriori dai provvedimenti amministrativi annullati.

• art. 1227 c.c.

  Il TAR aveva richiamato la norma in relazione al concorso del danneggiato nella produzione o nell'aggravamento del danno; il Consiglio di Stato ha ritenuto assorbito l'esame delle relative censure.

• art. 1226 c.c.

  La disposizione era stata invocata per la liquidazione equitativa del danno all'immagine, ma il relativo pregiudizio è stato comunque ritenuto non provato e non causalmente riconducibile alla Regione.

• art. 27 c.c.

  È la base normativa del provvedimento regionale di revoca della personalità giuridica, poi annullato dal TAR; la decisione d'appello non esamina direttamente la legittimità originaria del provvedimento, ma ne valuta l'incidenza causale e soggettiva ai fini risarcitori.

• art. 6 d.P.R. 361/2000

  Richiamato nel contesto della gestione successiva all'estinzione della personalità giuridica e della possibile nomina del liquidatore; non costituisce il fondamento decisivo del rigetto della domanda risarcitoria.

Massime di principio

• Quando una domanda risarcitoria unifica attività gestionali e provvedimenti autoritativi diversi, il giudice deve distinguere le singole condotte quanto a soggetti, natura giuridica, momento di consumazione ed efficacia causale, verificando autonomamente per ciascuna illiceità, colpa, danno e nesso eziologico.
• L'annullamento di un provvedimento amministrativo non determina automaticamente il diritto al risarcimento: il danneggiato deve dimostrare che il provvedimento illegittimo abbia causato l'evento dannoso e i pregiudizi lamentati, oltre alla colpa dell'amministrazione, quando richiesta.
• Non sussiste un nesso causale risarcibile tra provvedimenti amministrativi successivamente annullati e la chiusura di una struttura quando, al momento della loro adozione, la cessazione dell'attività si sia già verificata per una situazione organizzativa, finanziaria e funzionale preesistente e non imputabile all'amministrazione.
• La consulenza tecnica d'ufficio o la verificazione non possono supplire all'assenza di allegazioni e di un principio concreto di prova, né possono essere utilizzate in funzione meramente esplorativa per acquisire dati materiali che la parte avrebbe dovuto procurarsi e documentare.
• La domanda risarcitoria relativa a condotte amministrative successive a una sentenza di annullamento non può essere introdotta per la prima volta in appello o ricavata genericamente dalla domanda originaria; le eventuali inerzie o richieste istruttorie dell'amministrazione devono essere contestate nella sede processuale appropriata, anche mediante ottemperanza quando ne ricorrano i presupposti.
• Il danno all'immagine di una persona giuridica non è in re ipsa: occorre provare il concreto pregiudizio reputazionale, il nesso causale con la condotta amministrativa e l'effettiva incidenza negativa sull'attività dell'ente.

Come è indicizzato