Sentenza n. 2880/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La concorrente ha impugnato l’esclusione disposta dalla Stazione unica appaltante ai sensi dell’art. 90, comma 1, lettera d), del d.lgs. 36/2023, deducendo, in appello, la violazione dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023, del principio di proporzionalità, della lex specialis e dei principi di contraddittorio, fiducia e legittimo affidamento. Ha contestato che il TAR avesse ritenuto necessaria la giustificazione analitica delle spese generali indicate nella misura del 25%, superiore alla percentuale presuntiva del 17% prevista dall’art. 31, comma 4, dell’Allegato I.7, sostenendo che, trattandosi di accordo quadro, i costi potessero essere rappresentati anche in termini percentuali. Ha inoltre censurato la genericità della prima richiesta di chiarimenti, il termine di cinque giorni assegnato per i chiarimenti successivi e l’estensione della verifica ai costi della manodopera. Nel merito, ha contestato i rilievi del RUP relativi all’assenza di adeguata documentazione sui costi di trasporto e dei materiali, alla mancata analitica esposizione del costo della manodopera, alla carente giustificazione degli oneri aziendali per la sicurezza e alla mancata quantificazione dei costi connessi all’impegno migliorativo di reperibilità continuativa 24 ore su 24 e 7 giorni su 7. La controinteressata ha eccepito anche l’inammissibilità dell’appello per acquiescenza parziale e giudicato interno, ma il Consiglio di Stato ha ritenuto di poter prescindere dall’esame delle questioni preliminari.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto legittimo il procedimento di verifica dell’anomalia, rilevando che la stazione appaltante aveva formulato una prima richiesta sufficientemente specifica, riferita alla serietà e sostenibilità dell’offerta e al rapporto tra migliorie, valore dell’appalto e costi dichiarati, e una successiva richiesta di chiarimenti dettagliata, consentita dall’art. 27 del disciplinare. Il termine di cinque giorni per i chiarimenti ulteriori doveva essere letto insieme al precedente termine di quindici giorni e non ha leso il contraddittorio né il diritto di difesa. Era inoltre legittimo estendere la verifica ai costi della manodopera collegati alla miglioria della reperibilità continuativa, anche se tale profilo non fosse stato oggetto di una richiesta iniziale più puntuale, poiché rilevante per la sostenibilità complessiva dell’offerta. Quanto al merito dell’anomalia, il Collegio ha ribadito che la verifica non è un controllo parcellizzato delle singole voci, ma una valutazione prognostica globale sull’attendibilità e affidabilità dell’offerta. Tale esigenza di elasticità è ancora più rilevante negli accordi quadro, caratterizzati da stime previsionali e dall’assenza di un computo metrico riferito ai singoli contratti attuativi. Ciò non esonera tuttavia l’operatore economico dall’elaborare una stima numerica seria e attendibile delle voci di costo principali. Nel caso concreto, le criticità riguardavano costi generali e strutturali dell’impresa, approvvigionamento dei materiali, impegni migliorativi e manodopera, quindi elementi giustificabili già in sede di verifica. La percentuale del 25% per le spese generali, superiore alla percentuale presuntiva del 17%, era stata accompagnata soltanto da un elenco descrittivo, senza quantificazione economica, ripartizione interna o riferimenti a dati aziendali oggettivi. Anche l’utile del 9,80% risultava indicato in modo meramente assertivo, senza prospetti o calcoli analitici. La complessiva inattendibilità dell’offerta, fondata sulle principali voci di costo e sull’utile, non era quindi affetta da manifesta irragionevolezza, erronea valutazione dei presupposti o contraddittorietà. L’appellante è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 3.000 oltre accessori per ciascuna delle due parti vittoriose.

Norme richiamate

• art. 90, comma 1, lett. d), d.lgs. 36/2023

  esclusione dell’offerta all’esito della verifica di anomalia

  Costituisce la base normativa dell’esclusione della concorrente per inaffidabilità complessiva dell’offerta risultante dalla verifica di congruità.

• art. 110, commi 1 e 2, d.lgs. 36/2023

  verifica dell’anomalia dell’offerta

  La verifica deve accertare la serietà e sostenibilità dell’offerta attraverso un confronto tecnico con l’operatore economico; può riguardare ogni elemento rilevante per l’affidabilità complessiva, anche non espressamente indicato nella documentazione di gara.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  costi della manodopera connessi alle migliorie proposte

  Giustifica la richiesta di chiarimenti sui costi della manodopera correlati alla miglioria consistente nella reperibilità continuativa del personale e dei mezzi.

• art. 31, comma 4, Allegato I.7, d.lgs. 36/2023

  percentuale presuntiva massima del 17% per le spese generali

  La percentuale ha valore presuntivo; qualora l’operatore indichi una percentuale superiore, deve fornire una giustificazione analitica, anche mediante grandezze economiche e riferimenti oggettivi.

• art. 59, comma 3, d.lgs. 36/2023

  La natura programmatoria dell’accordo quadro consente margini di elasticità e stime previsionali, ma non esclude l’obbligo di stimare in modo serio, attendibile e affidabile le principali voci di costo.

• art. 27 del disciplinare di gara

  possibilità di chiedere ulteriori chiarimenti, anche mediante audizione orale, assegnando un termine perentorio

  Legittima la richiesta di chiarimenti successivi quando la prima giustificazione non consenta di escludere l’anomalia dell’offerta.

Massime di principio

• La verifica dell’anomalia deve svolgersi mediante una valutazione complessiva, prognostica e non meramente parcellizzata dell’offerta, diretta ad accertarne l’attendibilità e l’affidabilità rispetto alla corretta esecuzione del contratto.
• Negli accordi quadro, l’assenza di un computo metrico riferito ai singoli contratti attuativi giustifica margini di elasticità e l’impiego di stime previsionali, ma non esonera il concorrente dall’indicare in termini numerici, seri e verificabili le principali voci di costo che devono trovare copertura nell’offerta.
• La verifica di anomalia può estendersi a elementi non espressamente richiesti dalla documentazione di gara quando tali elementi siano concretamente rilevanti per valutare la sostenibilità complessiva dell’offerta, inclusi i costi della manodopera necessari per realizzare migliorie o prestazioni aggiuntive.
• La stazione appaltante può formulare una richiesta ulteriore e più dettagliata di chiarimenti quando la prima giustificazione non consenta di superare i dubbi sull’anomalia; la congruità del termine assegnato deve essere valutata considerando anche il termine già concesso nella fase iniziale del contraddittorio.
• L’indicazione di spese generali superiori alla percentuale presuntiva prevista dalla normativa richiede una giustificazione analitica, con quantificazione economica, ripartizione delle sottovoci e riferimenti a dati aziendali oggettivi; un’elencazione meramente descrittiva non è sufficiente.
• L’utile d’impresa indicato in una percentuale forfettaria deve essere supportato da prospetti o calcoli analitici quando concorre, insieme alle spese generali e ai costi delle migliorie, alla valutazione dell’equilibrio economico-finanziario dell’offerta.

Come è indicizzato