Sentenza n. 20/2026 - Milano, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l'accertamento dell'illegittimità del silenzio dell'Agenzia delle Entrate sulla domanda di congedo straordinario conseguente all'ammissione a un dottorato di ricerca presso un'università spagnola, nonché l'accertamento dell'obbligo dell'Amministrazione di provvedere con un atto espresso, anche mediante nomina di un commissario ad acta. Dopo una richiesta di integrazione documentale relativa all'equipollenza del titolo estero, la ricorrente ha prodotto la dichiarazione di valore consolare e ha successivamente diffidato l'Amministrazione a decidere. L'Agenzia ha comunicato di avere trasmesso al Ministero competente la documentazione per la valutazione preventiva di equipollenza, ma non ha adottato una decisione finale. L'Amministrazione ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, precisando che l'azione avverso il silenzio ex art. 117 c.p.a. presuppone la giurisdizione amministrativa e non costituisce un'autonoma fonte di giurisdizione. La pretesa sostanziale riguarda la concessione di un congedo straordinario nell'ambito di un rapporto di pubblico impiego contrattualizzato, nel quale l'Amministrazione agisce come datore di lavoro senza esercitare poteri autoritativi. La controversia non concerne una procedura concorsuale né un atto di macro-organizzazione, ma un atto di micro-organizzazione incidente sul singolo rapporto di lavoro. Ai sensi degli artt. 5, comma 2, e 63 d.lgs. n. 165/2001, la cognizione spetta quindi al giudice ordinario, davanti al quale la domanda può essere riproposta ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  azione avverso il silenzio della pubblica amministrazione

  L'azione contro il silenzio è uno strumento processuale per accertare l'obbligo di provvedere, ma presuppone la giurisdizione amministrativa e non introduce una distinta ipotesi di giurisdizione esclusiva.

• art. 2 l. n. 476/1984

  La disposizione costituisce il fondamento sostanziale dell'istanza della dipendente, relativa al congedo per la frequenza di un dottorato di ricerca.

• art. 5, comma 2, d.lgs. n. 165/2001

  rapporto di lavoro del personale delle pubbliche amministrazioni

  Nell'ambito del pubblico impiego contrattualizzato, l'Amministrazione opera secondo i poteri del datore di lavoro, salvo i casi riservati all'esercizio di poteri pubblicistici.

• art. 63, comma 1, d.lgs. n. 165/2001

  tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro

  Le controversie relative ai rapporti di lavoro del personale contrattualizzato appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, anche quando vengano in rilievo atti amministrativi presupposti.

• art. 63, comma 2, d.lgs. n. 165/2001

  tutti i provvedimenti, di accertamento, costitutivi o di condanna, richiesti dalla natura dei diritti tutelati

  Il giudice ordinario può adottare nei confronti della pubblica amministrazione i provvedimenti necessari alla tutela dei diritti controversi.

• art. 63, comma 4, d.lgs. n. 165/2001

  La giurisdizione amministrativa permane, in via residuale, per le procedure concorsuali strumentali alla costituzione del rapporto e per le controversie concernenti l'esercizio di poteri autoritativi di macro-organizzazione.

• art. 11 c.p.a.

  Dopo la declinatoria di giurisdizione, la domanda può essere riproposta davanti al giudice ordinario nei termini e secondo le modalità previste dalla norma.

Massime di principio

• L'azione avverso il silenzio della pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 117 c.p.a. non fonda autonomamente la giurisdizione amministrativa: essa è esperibile davanti al giudice amministrativo soltanto quando la pretesa sostanziale rientra nella giurisdizione amministrativa.
• Le controversie riguardanti la concessione di istituti incidenti sul singolo rapporto di lavoro di un dipendente pubblico contrattualizzato, come il congedo straordinario per motivi di studio, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché l'Amministrazione agisce come datore di lavoro e non esercita poteri autoritativi.
• Nel pubblico impiego privatizzato, la giurisdizione amministrativa resta limitata alle procedure concorsuali strumentali alla costituzione del rapporto e agli atti di macro-organizzazione; gli atti di micro-organizzazione concernenti il singolo rapporto di lavoro sono devoluti al giudice ordinario.
• Quando il giudice amministrativo declina la giurisdizione su un'azione avverso il silenzio, dichiarando che la controversia appartiene al giudice ordinario, la domanda può essere riproposta davanti a quest'ultimo ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato