Tribunale, Sentenza T-576/18

Vigilanza bancaria: classificazione di strumenti di capitale come CET 1 e sanzione BCE

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da Crédit agricole SA contro una decisione della BCE adottata nell’ambito del Meccanismo di vigilanza unico. La BCE aveva inflitto una sanzione amministrativa pecuniaria per la classificazione, senza previa autorizzazione, di alcune emissioni di azioni ordinarie come strumenti di capitale primario di classe 1 (CET 1).

Fatti e procedimento amministrativo

Crédit agricole, ente creditizio francese sottoposto a vigilanza diretta BCE, aveva incluso nei propri CET 1 tre emissioni di azioni ordinarie con una clausola di lealtà, senza ottenere previamente l’autorizzazione dell’autorità competente. La BCE aveva avviato il procedimento con comunicazione degli addebiti del 22 dicembre 2016 ai sensi dell’articolo 126 del regolamento (UE) n. 468/2014 e, dopo il contraddittorio, aveva adottato il 16 luglio 2018 la decisione ECB/SSM/2018-FRCAG-75, irrogando una sanzione di EUR 4 300 000.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 26, paragrafo 3, del regolamento (UE) n. 575/2013, che disciplina la valutazione degli strumenti CET 1 e la necessità dell’autorizzazione dell’autorità competente;
• gli articoli 28 e 29 del medesimo regolamento, che fissano i criteri di ammissibilità;
• l’articolo 18, paragrafi 1 e 3, del regolamento (UE) n. 1024/2013, che attribuisce alla BCE il potere di infliggere sanzioni amministrative pecuniarie purché efficaci, proporzionate e dissuasive;
• l’articolo 22, paragrafo 1, del regolamento n. 1024/2013 e l’articolo 126 del regolamento n. 468/2014, sui diritti procedurali;
• l’articolo 49, paragrafo 1, della Carta, evocato dalla ricorrente per l’applicazione retroattiva della legge più mite;
• l’articolo 296 TFUE, in tema di obbligo di motivazione.

Questione interpretativa sull’articolo 26, paragrafo 3, del regolamento n. 575/2013

La ricorrente sosteneva che l’autorizzazione dell’autorità competente fosse già desumibile dall’inclusione dello strumento nell’elenco pubblicato dall’ABE. Il Tribunale ha respinto questa lettura, affermando che l’articolo 26, paragrafo 3, prevede due processi distinti:

• la cooperazione autorità competenti/ABE, che porta all’elenco delle forme di strumenti di capitale astrattamente ammissibili;
• la decisione dell’autorità competente, che verifica concretamente se lo strumento soddisfi tutti i criteri dell’articolo 28 o, se del caso, dell’articolo 29. L’inserimento nell’elenco ABE implica quindi soltanto che la forma di strumento è, in linea di principio, classificabile come CET 1, ma non esonera l’ente creditizio dal richiedere la previa autorizzazione prima della classificazione effettiva.

Applicazione retroattiva della legge più mite

La ricorrente invocava il regolamento (UE) 2019/876, che ha modificato l’articolo 26, paragrafo 3, del regolamento n. 575/2013, sostenendo che la nuova disciplina dovesse applicarsi retroattivamente come lex mitior. Il Tribunale ha riconosciuto in astratto la portata generale del principio, ma ha precisato che esso non può incidere sulla legittimità di una decisione adottata prima della modifica normativa. Tale evoluzione può venire in rilievo solo, eventualmente, in caso di esercizio del potere di riforma della sanzione, circostanza che nel caso concreto non ricorreva.

Ne gligenza e legittimità della constatazione di infrazione

Quanto alla qualificazione della violazione come commessa almeno per negligenza, il Tribunale ha ricordato che la negligenza sussiste quando il soggetto viola il proprio dovere di diligenza. Considerata la qualità professionale della ricorrente e la complessità della disciplina bancaria, un ente creditizio di tale rilievo avrebbe dovuto interpretare attentamente l’articolo 26, paragrafo 3. Il Tribunale ha valorizzato anche il fatto che la BCE aveva già avvertito la ricorrente della necessità di una previa autorizzazione e che, nonostante ciò, la classificazione era proseguita. La violazione è stata quindi ritenuta correttamente qualificata dalla BCE.

Diritti della difesa

Il Tribunale ha respinto anche il motivo relativo alla violazione del diritto di essere sentita. Ha osservato che l’unico addebito contestato era stato chiaramente formulato nella comunicazione degli addebiti e che la ricorrente aveva potuto replicare sia su tale comunicazione sia sul progetto di decisione. I riferimenti, nella decisione finale, alla relazione ABE del 23 maggio 2017, alla clausola di lealtà delle azioni e alla possibile informativa inesatta al mercato non sono stati considerati addebiti nuovi, ma meri argomenti di supporto o elementi incidentali nella valutazione della stessa infrazione già contestata.

Motivazione della sanzione e annullamento parziale

Il punto decisivo della pronuncia riguarda la motivazione dell’importo della sanzione. Il Tribunale ha rilevato che la BCE dispone di un ampio potere discrezionale nella determinazione delle sanzioni ex articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 1024/2013, proprio perciò la motivazione deve consentire il controllo sulla metodologia seguita, sulla ponderazione degli elementi rilevanti e sul rispetto dei criteri di efficacia, proporzionalità e dissuasione.

Nel caso concreto, la decisione BCE si limitava a indicare:

• l’ammontare degli strumenti classificati erroneamente;
• la durata della violazione;
• la negligenza;
• una circostanza attenuante;
• il richiamo all’effetto dissuasivo e al tetto massimo del 10% del fatturato.

Secondo il Tribunale, ciò non bastava: mancavano spiegazioni sulla metodologia di calcolo, sulla rilevanza effettiva degli elementi considerati e, soprattutto, sulle dimensioni dell’ente creditizio interessato, elemento che la BCE aveva poi presentato come rilevante in giudizio ma che non compariva nella decisione. Tali lacune impedivano sia alla ricorrente di comprendere il ragionamento seguito sia al giudice di esercitare il controllo di legittimità. Per questo la sanzione è stata annullata nella sola parte relativa all’importo di EUR 4 300 000.

Dispositivo

Il Tribunale ha quindi:

• annullato la decisione BCE solo nella parte in cui infligge a Crédit agricole una sanzione pecuniaria amministrativa di EUR 4 300 000;
• respinto il ricorso per il resto;
• posto le spese a carico di ciascuna parte per le proprie.

Principio affermato

La sentenza chiarisce che, in materia di CET 1, l’iscrizione di uno strumento nell’elenco ABE non sostituisce la previa autorizzazione dell’autorità competente richiesta dall’articolo 26, paragrafo 3, del regolamento n. 575/2013; ma, quando la BCE esercita il potere sanzionatorio ex articolo 18 del regolamento n. 1024/2013, deve motivare con precisione la metodologia di determinazione dell’importo della sanzione, altrimenti l’atto è annullabile per difetto di motivazione.