Sentenza n. 133/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L'Autorità ha contestato al Comune di non avere adottato e trasmesso la deliberazione consiliare prevista dagli artt. 5, 7 e 8 d.lgs. 175/2016 in relazione all'acquisizione, tramite società controllate da V.E.R.I.T.A.S. S.p.A., dell'intero capitale di Euroscavi S.r.l. L'unica censura dedotta riguardava la violazione o falsa applicazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, dei principi di libertà di iniziativa economica e libera concorrenza e degli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P. Secondo l'Autorità, la clausola dell'art. 1, comma 5, T.U.S.P., che limita l'applicazione del decreto alle società quotate salvo espressa previsione, riguarda soltanto le disposizioni destinate direttamente alle società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal T.U.S.P. Ne conseguirebbe l'obbligo del Comune di adottare una deliberazione analiticamente motivata sulla necessità dell'acquisizione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, nonché di trasmetterla all'Autorità e alla Corte dei conti. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l'inammissibilità dell'azione ex art. 21-bis l. 287/1990, l'assenza di un obbligo azionabile mediante ricorso avverso il silenzio e la carenza di interesse, sostenendo che l'operazione fosse attività organizzativa interna della società in house e che la clausola dell'art. 1, comma 5, escludesse l'applicazione degli artt. 5, 7 e 8 alle acquisizioni riferibili a società quotate.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari, affermando che la legittimazione straordinaria dell'AGCM ex art. 21-bis l. 287/1990 non è limitata all'azione di annullamento, ma comprende anche l'azione avverso il silenzio e la domanda di condanna a provvedere quando l'inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza. L'azione conserva carattere non generalizzato, poiché deve riguardare violazioni delle norme sulla concorrenza e sul mercato ed è preceduta dal parere motivato, avente sostanziale funzione di diffida. È stato inoltre riconosciuto l'interesse dell'Autorità, poiché l'eventuale inefficacia contrattuale prevista dall'art. 8, comma 2, T.U.S.P. non elimina l'utilità del controllo preventivo o successivo sull'atto deliberativo omesso. Nel merito, il TAR ha interpretato letteralmente l'art. 1, comma 5, T.U.S.P., ritenendo che la clausola di esonero riguardi le disposizioni dirette alle società quotate e non gli obblighi gravanti sulle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, anche quando l'acquisizione indiretta sia effettuata per il tramite di una società quotata o di una sua controllata, l'amministrazione pubblica deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8, conforme alla motivazione analitica richiesta dall'art. 5, e trasmetterla all'AGCM e alla Corte dei conti. L'obbligo sussiste a maggior ragione quando l'operazione è compiuta da una società in house, poiché l'acquisto di una nuova partecipazione costituisce decisione significativa non rimessa all'autonomia gestionale della società, ma soggetta alla deliberazione degli enti soci che esercitano il controllo analogo. Il TAR ha dichiarato illegittima l'inerzia del Comune, ha annullato la nota di riscontro negativo eventualmente adottata e ha condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, una deliberazione analiticamente motivata sull'operazione e a trasmetterla all'AGCM. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  L'Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato.

  La legittimazione straordinaria dell'AGCM comprende, oltre all'azione di annullamento, l'azione avverso il silenzio e la condanna dell'amministrazione a provvedere quando l'inerzia violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza.

• art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016

  Le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall'articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate.

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni direttamente destinate alle società quotate o da esse controllate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal T.U.S.P.

• art. 5, commi 1 e 3, d.lgs. 175/2016

  L'atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica [...] o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato [...].

  La deliberazione deve dimostrare analiticamente necessità istituzionale, convenienza economica, sostenibilità finanziaria e compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità; deve inoltre essere trasmessa all'AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  La deliberazione di partecipazione di un'amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali [...].

  Per le partecipazioni comunali l'atto deliberativo compete al consiglio comunale e deve essere redatto in conformità all'art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  Le operazioni [...] che comportino l'acquisto da parte di un'amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all'articolo 7, commi 1 e 2.

  L'acquisto di partecipazioni già esistenti, anche indiretto, richiede la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 5; l'inefficacia contrattuale per mancanza o invalidità dell'atto deliberativo non esclude l'interesse dell'AGCM a contestare l'inerzia amministrativa.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato nella domanda dell'Autorità per la richiesta di nomina di un commissario ad acta; la sentenza ha invece imposto direttamente un termine di sessanta giorni per provvedere.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la conversione dal rito camerale dell'azione avverso il silenzio al rito abbreviato applicabile ai giudizi promossi ai sensi dell'art. 21-bis l. 287/1990.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio promosso dall'AGCM ex art. 21-bis l. 287/1990 è stato assoggettato al rito abbreviato, indipendentemente dal concreto contenuto del petitum.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all'AGCM dall'art. 21-bis l. 287/1990 comprende anche l'azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, quando l'inerzia di un'amministrazione violi uno specifico obbligo di legge posto a tutela della concorrenza e del mercato, purché sia stato previamente adottato il parere motivato previsto dalla norma.
• L'art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016 esonera le società quotate e le società da esse controllate soltanto dalle disposizioni del T.U.S.P. che le abbiano come destinatarie dirette; la clausola non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi imposti loro dal T.U.S.P.
• Quando un'amministrazione pubblica acquisisce, anche indirettamente e tramite una società quotata o una sua controllata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione conforme agli artt. 5, 7 e 8 d.lgs. 175/2016, analiticamente motivata sulla necessità istituzionale, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed efficienza, efficacia ed economicità dell'operazione, e deve trasmetterla all'AGCM e alla Corte dei conti.
• L'acquisto di una partecipazione da parte di una società controllata da una società in house, quando determina una nuova partecipazione indiretta degli enti pubblici soci, costituisce decisione significativa non rimessa alla sola autonomia gestionale della società in house, ma deve essere deliberato dagli enti soci che esercitano il controllo analogo.
• L'inefficacia del contratto di acquisto di partecipazioni derivante dalla mancanza o invalidità dell'atto deliberativo non elimina l'interesse dell'AGCM a contestare l'inerzia dell'amministrazione e a ottenere l'adozione della deliberazione prescritta dalla legge, poiché l'omissione non può sottrarre l'operazione ai controlli posti a tutela della concorrenza.

Come è indicizzato