Sentenza n. 12523/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

L'associazione ha impugnato il PAUR adottato dalla Regione Lazio ai sensi dell'art. 27-bis del d.lgs. 152/2006, chiedendone l'annullamento unitamente agli atti presupposti e consequenziali. Ha dedotto, in particolare: violazione del vincolo paesaggistico sopravvenuto e contraddittorietà rispetto alla precedente VIA negativa del 2022; disparità di trattamento rispetto ad altri progetti FER; illegittimità delle misure compensative previste in favore del Comune; superamento del limite del 3% dei proventi e possibile danno erariale; incompletezza della documentazione relativa alle opere compensative; omessa o insufficiente valutazione degli effetti cumulativi; saturazione del territorio e illegittimità di atti comunali recanti aree non idonee; violazione dell'art. 20, comma 1-bis, del d.lgs. 199/2021, quanto al divieto di installazione di impianti fotovoltaici a terra in zone agricole; mancata produzione di documentazione economica aggiornata e illegittimità del preliminare di proroga dei contratti di affitto dei terreni. Le amministrazioni e la società controinteressata hanno eccepito, in via preliminare, il difetto di legittimazione attiva dell'associazione. Il TAR ha esaminato prioritariamente tale questione, rilevando che lo statuto pone al centro la tutela dei consumatori e degli utenti in situazione di svantaggio, mentre la tutela ambientale è contemplata in modo marginale e strumentale. L'associazione non ha inoltre provato un'attività ambientale effettiva, continuativa, rappresentativa e territorialmente radicata, anteriore al provvedimento impugnato; le istanze di accesso, l'istanza di autotutela e il ricorso erano successive all'atto, e l'associazione non aveva presentato osservazioni nel procedimento. In via ultronea, il TAR ha ritenuto le censure di merito infondate o inammissibili.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione attiva. Il TAR ha applicato i requisiti elaborati dall'Adunanza Plenaria n. 6/2020 e dalla successiva giurisprudenza per la legittimazione delle associazioni rappresentative di interessi collettivi e ambientali: immediata corrispondenza tra finalità statutaria e interesse azionato, comunanza dell'interesse agli associati, rappresentatività, stabilità, radicamento territoriale e attività non occasionale e protratta nel tempo. Tali requisiti sono risultati mancanti, anche alla luce di un precedente giudicato riguardante la medesima associazione e un analogo impianto fotovoltaico. In via meramente ultronea, il TAR ha comunque escluso la fondatezza delle censure. Ha ritenuto che il nuovo progetto fosse sostanzialmente diverso da quello negativamente valutato nel 2022, per la significativa riduzione della potenza e delle superfici, l'arretramento dai beni paesaggistici e l'introduzione di opere di mitigazione; il nuovo parere favorevole con condizioni del MIC aveva superato le precedenti criticità e il vincolo paesaggistico non comportava un divieto assoluto di impianti FER. La censura sulla disparità di trattamento è stata ritenuta generica. Le contestazioni sulle misure compensative sono state dichiarate in parte inammissibili per difetto di interesse, per novità o per riferibilità alla Corte dei conti e, comunque, infondate: tali misure sono facoltative, devono essere definite nella Conferenza di servizi e il limite del 3% riguarda i proventi derivanti dalla valorizzazione dell'energia prodotta, non gli utili netti. La valutazione dell'effetto cumulativo è stata ritenuta corretta perché riferita ai progetti esistenti o approvati entro il raggio di cinque chilometri, non ai progetti ancora in istruttoria o situati a maggiore distanza. La censura fondata sull'art. 20, comma 1-bis, del d.lgs. 199/2021 è stata dichiarata tardiva perché introdotta con memoria e comunque infondata, non essendo la norma sopravvenuta applicabile retroattivamente a un procedimento avviato nel 2020 e riaperto nel 2022. Le ulteriori doglianze documentali ed economiche sono state respinte o dichiarate inammissibili per difetto di interesse. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Disciplina il Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale; il procedimento proseguito dopo l'annullamento della precedente determinazione è stato considerato la continuazione del procedimento avviato nel 2020.

• art. 22 l. 241/1990

  L'accesso agli atti è uno strumento procedimentale a disposizione di chi vi abbia interesse e, da solo, non prova la rappresentatività dell'associazione né il perseguimento continuativo delle finalità statutarie.

• art. 146, comma 7, d.lgs. 42/2004

  È stato richiamato quale base del parere favorevole con prescrizioni espresso dall'autorità regionale competente in materia paesaggistica.

• art. 20, comma 1-bis, d.lgs. 199/2021

  Il divieto di installazione di impianti fotovoltaici con moduli a terra in zone agricole, introdotto nel 2024, non è stato ritenuto applicabile retroattivamente a un procedimento avviato nel 2020 e riaperto nel 2022.

• art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021

  La classificazione delle aree non determina automatismi autorizzatori o ostativi e non esclude la necessità di una valutazione concreta dell'impatto ambientale, paesaggistico e culturale.

• art. 2, lett. h, Allegato 2, D.M. 10 settembre 2010

  proventi, comprensivi degli incentivi vigenti, derivanti dalla valorizzazione dell'energia elettrica prodotta annualmente dall'impianto

  Il limite del 3% per le misure compensative va calcolato sui proventi derivanti dalla valorizzazione dell'energia prodotta, inclusi gli incentivi, e non sugli utili netti o sul valore dell'investimento.

• Allegato VII alla Parte Seconda d.lgs. 152/2006

  al cumulo con gli effetti derivanti da altri progetti esistenti e/o approvati

  La valutazione degli effetti cumulativi deve riferirsi ai progetti esistenti o approvati, non a quelli ancora in corso di istruttoria.

• art. 99 c.p.a.

  Richiamato indirettamente attraverso il principio elaborato dall'Adunanza Plenaria n. 6/2020 sui requisiti della legittimazione delle associazioni rappresentative di interessi collettivi.

Massime di principio

• La legittimazione processuale di un'associazione rappresentativa di interessi collettivi richiede la diretta corrispondenza tra l'interesse azionato e le finalità statutarie principali, la comunanza dell'interesse agli associati e l'assenza di conflitti interni; per le associazioni che invocano la tutela ambientale occorrono inoltre rappresentatività, stabilità, radicamento territoriale e attività effettiva, continuativa e non occasionale, anteriore all'atto impugnato.
• La mera previsione statutaria della tutela ambientale, inserita in un elenco eterogeneo di finalità o attività e subordinata alla tutela di interessi diversi, non è sufficiente a fondare la legittimazione di un'associazione a impugnare un titolo autorizzatorio ambientale.
• L'onere di provare i requisiti di legittimazione grava sull'associazione ricorrente e non può essere assolto mediante dichiarazioni generiche; istanze di accesso, iniziative di autotutela e proposizione del ricorso, se successive all'atto impugnato, non dimostrano un'attività associativa ambientale stabile e preesistente.
• Un vincolo paesaggistico non comporta di per sé il divieto assoluto di realizzare impianti da fonti rinnovabili; impone una valutazione concreta di compatibilità, che può concludersi positivamente quando il progetto sia significativamente rimodulato e l'autorità paesaggistica ritenga superate le criticità iniziali mediante prescrizioni e misure di mitigazione.
• La valutazione degli effetti cumulativi nell'ambito della VIA deve riguardare i progetti esistenti o approvati, nel perimetro territoriale rilevante previsto dalla disciplina applicabile, e non può essere estesa automaticamente ai progetti ancora in istruttoria o a distanze non previste dalla normativa.
• Una disciplina sopravvenuta che introduce limiti alla realizzazione di impianti fotovoltaici in aree agricole non si applica retroattivamente, in assenza di un'espressa previsione, a un procedimento autorizzatorio già avviato e successivamente riaperto in esecuzione di una pronuncia giurisdizionale.

Come è indicizzato