Sentenza n. 4018/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza deducendo, anzitutto, l'omesso esame di eccezioni processuali relative alla notificazione dei motivi aggiunti presso il domicilio eletto del difensore, alla genericità dei secondi motivi aggiunti e all'inammissibilità dei motivi aggiunti per connessione con un diverso procedimento di gara. Ha inoltre contestato il riconoscimento dell'indennizzo e del danno emergente, sostenendo il concorso colposo dell'impresa nella causazione delle criticità, la conoscenza da parte dell'impresa delle ragioni ostative, l'applicabilità esclusiva dell'art. 183 d.lgs. 50/2016 rispetto all'art. 21-quinquies l. 241/1990 e l'erroneità della condanna sui criteri ex art. 34, comma 4, c.p.a. L'impresa promotrice ha proposto appello incidentale contestando la legittimità delle revoche, la qualificazione delle ragioni poste a fondamento degli atti, il mancato riconoscimento del lucro cessante parametrato all'utile del project e il mancato cumulo tra indennizzo da revoca e risarcimento da responsabilità precontrattuale.

La decisione

L'appello principale è stato integralmente rigettato. La notificazione dei motivi aggiunti presso il domicilio eletto del difensore già costituito è stata ritenuta rituale, poiché consente la tempestiva conoscenza dell'atto da parte dell'amministrazione e l'esercizio della difesa. La censura sulla genericità dei motivi aggiunti è stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse, essendo stata comunque esaminata e respinta dal TAR la sostanza delle ragioni di pubblico interesse. È stata respinta anche la censura relativa all'inammissibilità dei motivi aggiunti, poiché la gara successiva e il project financing presentavano connessione oggettiva e la prima era stata considerata revoca tacita del secondo. Le doglianze sul concorso colposo dell'impresa sono state dichiarate generiche; quelle sulla conoscenza delle criticità sono state ritenute infondate, poiché tra la diffida del 19 aprile 2023 e le revoche del 2025 il Comune non aveva assunto una decisione definitiva e aveva mantenuto interlocuzioni compatibili con una possibile prosecuzione positiva del progetto. L'art. 21-quinquies l. 241/1990 è stato ritenuto applicabile anche al promotore che fosse divenuto aggiudicatario, per evitare una disparità irragionevole rispetto al promotore non aggiudicatario destinatario del rimborso previsto dall'art. 183 d.lgs. 50/2016. La clausola dell'atto di revoca che escludeva l'indennizzo è stata considerata giuridicamente irrilevante, poiché la spettanza dell'indennizzo discende dalla legge e non dalla determinazione unilaterale dell'amministrazione. È stata inoltre ritenuta legittima la condanna sui criteri ex art. 34, comma 4, c.p.a.; la verifica della pertinenza delle singole spese è stata rimessa alla fase esecutiva di quantificazione concordata. Anche l'appello incidentale è stato rigettato. Le censure sulla legittimità delle revoche sono state respinte perché riferite ai vizi originari della procedura, mentre la legittimità della revoca doveva essere valutata esclusivamente alla luce dei motivi sopravvenuti di pubblico interesse, che non erano stati specificamente contestati: venir meno del finanziamento regionale, insostenibilità economico-finanziaria, procedura concorsuale dell'impresa e opposizione dei comitati cittadini. Quanto al danno precontrattuale, il risarcimento è limitato all'interesse contrattuale negativo: comprende le spese inutilmente sostenute e, se provato, il lucro cessante derivante dalla perdita di specifiche occasioni contrattuali alternative, ma non l'utile che sarebbe derivato dall'esecuzione del project. L'impresa non ha allegato né provato concrete gare o opportunità perse. È stato infine escluso il cumulo tra indennizzo da revoca e risarcimento, poiché entrambe le attribuzioni avrebbero compensato il medesimo pregiudizio e il cumulo avrebbe determinato un ingiustificato arricchimento. Le spese sono state poste a carico del Comune per il solo appello principale, nella misura di euro 4.000 oltre accessori, in favore dell'impresa promotrice; compensate per il resto.

Norme richiamate

• art. 43 c.p.a.

  Disciplina i motivi aggiunti; nel caso concreto il giudice ha ritenuto rituale la notificazione presso il domicilio eletto del difensore già costituito e ha escluso che le censure dell'impresa sui motivi aggiunti potessero essere accolte, perché le contestazioni sui motivi sopravvenuti erano nuove e tardive o comunque non specifiche.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  L'indennizzo conseguente alla revoca legittima è dovuto in presenza dei relativi presupposti legali e non può essere escluso unilateralmente dall'amministrazione. La disposizione è applicabile anche al promotore divenuto aggiudicatario, per evitare una disparità irragionevole rispetto al promotore non aggiudicatario.

• art. 183 d.lgs. 50/2016

  La disciplina speciale del rimborso delle spese del promotore non aggiudicatario non esclude, per il promotore che sia anche aggiudicatario, l'applicazione dell'art. 21-quinquies l. 241/1990, quando quest'ultima costituisca l'unico strumento per evitare una disparità di trattamento priva di giustificazione.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Consente la condanna sui criteri, con successiva determinazione concordata dell'importo dovuto; il relativo procedimento ha carattere dialogante e costituisce una modalità legislativamente prevista per quantificare il danno o l'indennizzo.

• art. 1337 c.c.

  La responsabilità precontrattuale tutela l'interesse contrattuale negativo, comprendente il danno emergente per le spese inutilmente sostenute e il lucro cessante per concrete occasioni contrattuali alternative perdute, ma non l'utile atteso dall'esecuzione del contratto non concluso.

• art. 1223 c.c.

  La causalità giuridica impone di risarcire tutte le conseguenze negative causalmente riconducibili all'illecito, senza eccedere il danno effettivo e senza determinare un arricchimento del danneggiato.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I vizi originari della procedura possono rilevare ai fini dell'annullamento d'ufficio, ma non costituiscono motivi sopravvenuti di pubblico interesse idonei, da soli, a fondare una revoca.

Massime di principio

• La notificazione dei motivi aggiunti presso il domicilio eletto del difensore già costituito per l'amministrazione è rituale, poiché la conoscenza formale dell'atto da parte del difensore consente all'amministrazione di approntare tempestivamente la difesa.
• La revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990 deve essere valutata in relazione a motivi sopravvenuti di pubblico interesse; i vizi originari della procedura rilevano invece sul piano dell'annullamento d'ufficio e non possono fondare, in quanto tali, la revoca.
• L'indennizzo previsto dall'art. 21-quinquies l. 241/1990 non può essere escluso con una mera affermazione dell'amministrazione, poiché la sua spettanza dipende dalla legge e può essere accertata dal giudice.
• Anche quando il promotore di un project financing sia divenuto aggiudicatario, l'art. 21-quinquies l. 241/1990 può applicarsi al rimborso delle spese conseguenti alla revoca, qualora la diversa applicazione della disciplina speciale prevista per il promotore non aggiudicatario determini una disparità di trattamento priva di giustificazione.
• La responsabilità precontrattuale risarcisce l'interesse contrattuale negativo: comprende le spese inutilmente sostenute e la perdita di concrete occasioni contrattuali alternative provate, ma non il mancato utile che sarebbe derivato dall'esecuzione del contratto non concluso.
• Indennizzo da revoca e risarcimento da responsabilità precontrattuale non sono cumulabili quando derivino dal medesimo fatto e compensino il medesimo pregiudizio, poiché il cumulo determinerebbe un ingiustificato arricchimento.

Come è indicizzato