Tribunale, Sentenza T-798/17

Accesso ai documenti della BCE e diniego di divulgazione di un parere legale esterno

La causa riguarda un ricorso diretto di annullamento proposto da Fabio De Masi e Yanis Varoufakis contro la decisione della BCE del 16 ottobre 2017 che ha negato l’accesso a un documento del 23 aprile 2015 recante "Risposte a questioni riguardanti l’interpretazione dell’articolo 14.4 del protocollo sullo statuto del SEBC e della BCE". La controversia si colloca nell’ambito della decisione 2004/258/CE sull’accesso del pubblico ai documenti della BCE.

Fatti e iter amministrativo

I ricorrenti avevano inizialmente chiesto l’accesso a tutti i pareri legali esterni che la BCE avrebbe richiesto per esaminare decisioni relative all’erogazione di liquidità di emergenza da parte della Banca centrale greca ad alcune banche greche. La BCE aveva precisato di non aver chiesto tali pareri per quelle decisioni, ma aveva indicato l’esistenza del documento controverso del 23 aprile 2015. Su successiva domanda di accesso, la BCE ha negato la divulgazione invocando due eccezioni della decisione 2004/258: la tutela della consulenza legale e la tutela dei documenti per uso interno. La conferma del diniego è stata adottata il 16 ottobre 2017.

Domande delle parti e motivo del ricorso

I ricorrenti hanno chiesto l’annullamento della decisione della BCE e la condanna alle spese. Nel ricorso hanno dedotto due motivi: la violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, della decisione 2004/258, relativo alla tutela della consulenza legale, e la violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della stessa decisione, relativo alla tutela dei documenti per uso interno. Il Tribunale ha esaminato prioritariamente il secondo motivo, ritenendo che fosse già sufficiente a risolvere la controversia.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale richiama il principio di apertura e trasparenza di cui all’articolo 1, secondo comma, TUE e all’articolo 15 TFUE, nonché la regola speciale dell’articolo 15, paragrafo 3, quarto comma, TFUE, secondo cui BCE, Corte di giustizia e BEI sono soggette alla disciplina di trasparenza soltanto quando esercitano funzioni amministrative. Richiama inoltre la decisione 2004/258/CE, che attribuisce un diritto di accesso ai documenti della BCE ma prevede eccezioni, tra cui quella dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, per i documenti per uso interno. Sono menzionati anche l’articolo 14.4 e l’articolo 10.4 del protocollo sul SEBC e sulla BCE, nonché l’articolo 130 TFUE sull’indipendenza della BCE.

Ragionamento del Tribunale sull’eccezione per documenti per uso interno

Il Tribunale osserva che l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258 si riferisce ai documenti elaborati o ricevuti dalla BCE per uso interno nell’ambito di deliberazioni e consultazioni preliminari, o per scambi di opinioni con autorità nazionali pertinenti. A differenza del regime del regolamento n. 1049/2001, questa disposizione non richiede la prova di un pregiudizio grave al processo decisionale e non distingue tra procedimenti in corso e procedimenti conclusi.

Il documento controverso era stato richiesto a un consulente legale esterno ed era destinato, secondo la BCE, a fornire un supporto giuridico agli organi decisionali per le loro deliberazioni sull’articolo 14.4 del protocollo sul SEBC e sulla BCE, quindi per uso interno. Il Tribunale sottolinea che il consiglio direttivo della BCE è competente, in particolare, a limitare l’erogazione di liquidità di emergenza da parte di una banca centrale nazionale quando tale attività interferisca con gli obiettivi e i compiti del SEBC. In tale contesto, il documento era funzionale allo spazio di riflessione interno della BCE e alla riservatezza delle consultazioni preliminari.

Rapporto tra eccezione per uso interno e consulenza legale

Il Tribunale respinge l’argomento secondo cui il parere legale dovrebbe essere valutato solo nell’ambito dell’eccezione sulla consulenza legale. Le due eccezioni invocate dalla BCE sono autonome e l’una non costituisce lex specialis rispetto all’altra. È quindi irrilevante che il documento possa essere qualificato anche come parere legale, poiché l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, copre ogni documento per uso interno, indipendentemente dal contenuto di consulenza giuridica.

Motivazione della decisione della BCE

Quanto alla censura di difetto di motivazione, il Tribunale ricorda che la motivazione deve consentire agli interessati di comprendere le ragioni del diniego e al giudice di esercitare il controllo di legittimità. Nel caso concreto, la BCE aveva spiegato che il documento era destinato ad arricchire le riflessioni interne, a supportare le deliberazioni del consiglio direttivo e che la sua divulgazione avrebbe potuto pregiudicare una discussione effettiva, informale e riservata, limitando lo "spazio di riflessione" della BCE e incidendo sull’indipendenza dei membri del consiglio direttivo.

Il Tribunale ritiene tale motivazione sufficientemente concreta, anche se formulata in termini ipotetici, perché espone la natura del documento, la sua funzione e i rischi della divulgazione. La BCE poteva inoltre evitare un’eccessiva precisione per non rivelare informazioni protette dall’eccezione invocata.

Interesse pubblico prevalente alla divulgazione

I ricorrenti sostenevano che, anche in presenza dell’eccezione, la divulgazione fosse imposta da un interesse pubblico prevalente, fondato in generale sulla trasparenza e sul controllo della legittimità dell’azione dell’Unione, e in particolare sull’interesse a conoscere la ponderazione effettuata dalla BCE nell’ambito dell’accordo sull’erogazione di liquidità di emergenza del 17 maggio 2017. Invocavano anche la Carta dei diritti fondamentali e la sentenza Commissione/Breyer.

Il Tribunale afferma che, in caso di eccezione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, la BCE deve valutare l’eventuale interesse pubblico prevalente, ma spetta al richiedente indicare circostanze concrete che lo dimostrino. Mere affermazioni generiche sulla trasparenza non bastano. Nel caso di specie, il Tribunale ritiene che non sia stato dimostrato un nesso diretto tra il documento del 2015 e l’accordo del 2017 sull’erogazione di liquidità di emergenza, anche perché il documento riguardava questioni generali di interpretazione dell’articolo 14.4 del protocollo. Inoltre, l’interesse alla divulgazione non poteva prevalere sull’interesse pubblico alla tutela dello spazio interno di riflessione della BCE e della riservatezza dei suoi scambi con le autorità nazionali.

Esito del giudizio e dispositivo

Accertata la legittimità del diniego sulla base dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258, il Tribunale ha ritenuto superfluo esaminare il primo motivo relativo alla consulenza legale. Il ricorso è stato quindi integralmente respinto. In applicazione delle regole sulle spese, i ricorrenti sono stati condannati a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla BCE.

Principi affermati

La pronuncia chiarisce che:

• la BCE può negare l’accesso a documenti elaborati o ricevuti per uso interno quando tali documenti servono alle deliberazioni e consultazioni preliminari dei suoi organi decisionali;
• per questa eccezione non è necessario provare un grave pregiudizio al processo decisionale;
• un documento può essere contemporaneamente un parere legale e un documento per uso interno, e le relative eccezioni sono autonome;
• il richiedente deve prospettare elementi concreti per dimostrare un interesse pubblico prevalente alla divulgazione;
• la tutela della riservatezza del processo deliberativo della BCE può prevalere su esigenze generiche di trasparenza o controllo della legittimità.