Corte di giustizia, Sentenza C-128/17

Ricorso di annullamento contro la direttiva (UE) 2016/2284 sulle riduzioni nazionali delle emissioni atmosferiche

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto dalla Repubblica di Polonia contro la direttiva (UE) 2016/2284, relativa alla riduzione delle emissioni nazionali di determinati inquinanti atmosferici. Il contenzioso attiene alla legittimità del procedimento di adozione della direttiva e, soprattutto, alla proporzionalità degli impegni nazionali di riduzione fissati per il 2020-2029 e dal 2030 in poi.

Parti e contesto processuale

La ricorrente è la Repubblica di Polonia. Resistono il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea; la Commissione europea interviene a sostegno dei convenuti, mentre Ungheria e Romania intervengono a sostegno della Polonia. La Corte decide senza conclusioni dell’avvocato generale.

Oggetto della direttiva e quadro normativo

La direttiva impugnata si inserisce nella politica dell’Unione in materia di qualità dell’aria e riduzione dell’inquinamento atmosferico, collegata anche alla Convenzione LRTAP e al protocollo di Göteborg rivisto. Essa stabilisce impegni di riduzione per biossido di zolfo, ossidi di azoto, composti organici volatili non metanici, ammoniaca e particolato fine (PM2,5), imponendo inoltre l’elaborazione di programmi nazionali di controllo dell’inquinamento atmosferico.

La direttiva richiama espressamente:

• gli impegni internazionali dell’Unione e degli Stati membri;
• il legame con la politica dell’Unione in materia di qualità dell’aria;
• la necessità di un contributo economicamente efficiente al miglioramento dell’aria e della salute.

Fatti rilevanti e iter di adozione

La Commissione aveva presentato nel 2013 una proposta di direttiva accompagnata da una valutazione d’impatto basata sul sistema di modellizzazione GAINS dell’IIASA. Nel corso dei lavori legislativi, la proposta fu discussa in numerose riunioni del Consiglio, del Coreper e a livello ministeriale; i dati furono aggiornati tramite successive relazioni STIA e un’analisi di sensibilità. Polonia, Ungheria e Romania espressero preoccupazioni sui costi economici e sulla metodologia impiegata, ma la direttiva fu infine adottata nel dicembre 2016.

Primo, secondo e terzo motivo: leale cooperazione, trasparenza, motivazione e valutazione d’impatto

La Polonia denunciava, in sostanza, che il Parlamento e il Consiglio avessero violato il principio di leale cooperazione dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, nonché i principi di trasparenza e motivazione, perché gli Stati membri non avrebbero avuto accesso a informazioni e ipotesi sufficienti per comprendere e discutere gli impegni di riduzione.

La Corte respinge tali censure osservando che:

• il legislatore dell’Unione può fondarsi non solo sulla valutazione d’impatto, ma anche su altre fonti di informazione;
• nel caso di specie, sono stati utilizzati la valutazione d’impatto, il sistema GAINS, le relazioni STIA e un’analisi di sensibilità;
• la Polonia aveva accesso ai documenti rilevanti ed era stata coinvolta nelle discussioni tecniche e politiche;
• il principio di leale cooperazione non impone alle istituzioni di produrre, su richiesta di uno Stato membro dissenziente, ulteriori documenti o correzioni tali da bloccare l’iter legislativo.

Quanto all’asserito obbligo di aggiornare la valutazione d’impatto, la Corte rileva che il punto 15 dell’Accordo interistituzionale "Legiferare meglio" attribuisce alle istituzioni solo una facoltà, e non un obbligo, di aggiornamento quando esse lo ritengano opportuno e necessario. Inoltre, il processo decisionale era stato costantemente aggiornato attraverso dati ulteriori e relazioni successive.

La censura secondo cui la direttiva avrebbe dovuto essere adottata all’unanimità ai sensi dell’articolo 192, paragrafo 2, TFUE è dichiarata inconferente nel quadro del motivo esaminato, poiché la Polonia non contestava qui la base giuridica della direttiva ma solo la qualità della valutazione d’impatto.

Quarto motivo: proporzionalità e ampiezza del sindacato giurisdizionale

La Polonia sosteneva che gli oneri economici e sociali derivanti dall’attuazione della direttiva, soprattutto nei settori agricolo, dei trasporti e del riscaldamento domestico, fossero sproporzionati rispetto ai vantaggi ambientali e sanitari.

La Corte ricorda che, in un contesto tecnico complesso, il controllo giurisdizionale è limitato all’errore manifesto di valutazione, allo sviamento di potere o al superamento manifesto dei limiti del potere discrezionale. Applicando tale criterio, la Corte osserva che:

• gli obiettivi della direttiva sono legittimi e coerenti con quelli ambientali dell’Unione;
• gli impegni per il 2020-2029 sono coerenti con il protocollo di Göteborg rivisto;
• gli impegni dal 2030 si fondano sul potenziale di riduzione stimato di ciascuno Stato membro e su un bilanciamento tecnico-politico dei benefici e dei costi;
• il meccanismo del 2025 con traiettoria lineare mira a garantire progressi concreti verso il 2030.

La Corte sottolinea che il legislatore ha considerato i costi e i benefici delle varie opzioni, scegliendo quella con maggiore beneficio netto. Non è dimostrato che gli oneri per la Polonia siano tali da rendere la misura manifestamente sproporzionata, né che esistessero alternative meno restrittive ugualmente efficaci. Il fatto che le direttive lascino agli Stati membri la scelta dei mezzi di attuazione è inoltre pienamente rispettato.

Quinto motivo: uguaglianza degli Stati membri e diversità regionale

La Polonia invocava l’articolo 4, paragrafo 2, TUE, l’articolo 191 TFUE e l’articolo 37 della Carta, sostenendo che la direttiva non avesse considerato adeguatamente la situazione economica e sociale delle diverse regioni e che l’onere risultasse particolarmente elevato per la Polonia.

La Corte chiarisce che l’articolo 191, paragrafo 2, TFUE impone un elevato livello di tutela ambientale tenendo conto della diversità delle situazioni regionali; l’articolo 191, paragrafo 3, TFUE richiede di considerare dati scientifici e tecnici, condizioni ambientali regionali, vantaggi e oneri dell’azione e dell’inazione, sviluppo socioeconomico e sviluppo equilibrato delle regioni. Tuttavia, anche qui il sindacato resta limitato al manifesto errore di valutazione.

La Corte ritiene che il legislatore abbia effettivamente tenuto conto:

• dei costi di attuazione per ciascuno Stato membro;
• dei benefici attesi;
• del potenziale di riduzione nazionale;
• della necessità di una ripartizione equilibrata degli sforzi.

La circostanza che alcuni Stati membri, tra cui la Polonia, sostengano costi più elevati non prova di per sé una violazione dell’uguaglianza tra Stati membri o del principio di sviluppo equilibrato, poiché la direttiva non disciplina la distribuzione interna dei costi né la fonte del finanziamento. Anche la doglianza relativa all’inquinamento transfrontaliero è respinta per difetto di elementi concreti idonei a dimostrarne l’incidenza decisiva sugli obblighi imposti.

Decisione e dispositivo

La Corte respinge integralmente il ricorso. La Repubblica di Polonia è condannata alle spese sostenute dal Parlamento europeo e dal Consiglio; Ungheria, Romania e Commissione sopportano le proprie spese.

Principi affermati

• In un settore tecnico complesso, il legislatore dell’Unione dispone di un ampio margine discrezionale; il giudice dell’Unione controlla solo l’errore manifesto di valutazione.
• Il principio di leale cooperazione non impone alle istituzioni di soddisfare ogni richiesta di ulteriori dati formulata da uno Stato membro se l’iter legislativo si è svolto con accesso ai documenti essenziali e con scambio di informazioni pertinente.
• L’Accordo interistituzionale "Legiferare meglio" non crea un obbligo assoluto di aggiornare la valutazione d’impatto.
• La proporzionalità di una misura ambientale va apprezzata alla luce dell’insieme dei benefici e dei costi per l’Unione, non della sola situazione di uno Stato membro.
• La diversità regionale e lo sviluppo equilibrato vanno considerati nella politica ambientale, ma non impongono di calibrare la disciplina sull’interesse specifico di un singolo Stato membro quando l’atto ha portata generale.