Sentenza n. 2373/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La proprietaria ha impugnato l’ordinanza con cui l’Ente Parco Nazionale del Vesuvio le aveva ordinato di sospendere i lavori e di rimuovere opere abusive consistenti nell’ampliamento di un’abitazione, nella realizzazione di un piano sottotetto, di un ulteriore corpo di fabbrica destinato ad abitazione, di una tettoia e di una piscina, eseguite in assenza di permesso di costruire, autorizzazione paesaggistica, nulla osta del Parco e autorizzazione sismica, nonché in difformità dall’istanza di condono del 1995. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello sono stati dedotti: omessa pronuncia e omessa ammissione della prova testimoniale diretta a dimostrare la preesistenza delle opere; incompetenza dell’Ente Parco, in ragione della pretesa anteriorità delle opere all’istituzione del Parco e alla disciplina applicabile; erronea ripartizione dell’onere della prova circa la data di realizzazione degli abusi; erronea valutazione della pratica di condono, della documentazione di compravendita e delle dichiarazioni dei venditori; carenza dei presupposti e difetto di istruttoria; erronea attribuzione all’Ente Parco del potere di acquisire il bene; rilevanza della pendenza dell’istanza di condono; eccesso di potere giurisdizionale per invasione della discrezionalità amministrativa; difetto di motivazione in ordine al bilanciamento tra interesse pubblico e affidamento; erronea individuazione della destinataria dell’ordinanza, non essendo stata ritenuta responsabile della realizzazione degli abusi; violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento; omessa pronuncia sulla necessità di distinguere le sanzioni demolitorie da quelle pecuniarie e di valutare separatamente le diverse opere.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato integralmente l’appello e confermato la sentenza di primo grado, integrandone in parte la motivazione. Ha ritenuto implicitamente respinta la prova testimoniale, perché superflua e comunque irrilevante: i testi avrebbero potuto riferire soltanto sullo stato dell’immobile al momento della compravendita del 2018, non sulla situazione anteriore al 1967 o al momento della domanda di condono. L’accertamento dell’autore materiale dell’abuso non era decisivo, poiché l’ordinanza di demolizione può essere adottata nei confronti dell’attuale proprietario anche se estraneo alla realizzazione dell’opera, salva la possibilità di azioni civili nei confronti dei venditori. L’onere di provare l’ultimazione dell’opera abusiva entro una determinata data grava sul privato che invoca tale circostanza; nel caso concreto, la pratica di condono del 1995 descriveva uno stato dell’immobile diverso e di minore consistenza rispetto a quello attuale, mentre la documentazione di compravendita provava soltanto la consistenza del bene nel 2018. Inoltre, l’appellante aveva ammesso la realizzazione successiva di piscina e tettoia. L’ordinanza era sufficientemente motivata perché descriveva le opere sotto il profilo morfologico, costruttivo, dimensionale e ubicativo e indicava le violazioni accertate. Trattandosi di sanzione edilizia vincolata e dovuta, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non incideva sulla legittimità dell’atto, anche ai sensi dell’art. 21-octies l. 241/1990, essendo evidente che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso. Sono state dichiarate inammissibili per difetto di interesse la censura relativa al potere acquisitivo dell’Ente Parco, poiché non era stato impugnato un provvedimento di acquisizione, e quella relativa alla pendenza del condono, poiché non aggrediva la specifica ratio decidendi del TAR, fondata sulla diversità tra le opere contestate e quelle oggetto della domanda di condono. La censura sulla mancata distinzione tra le diverse opere abusive è stata ritenuta generica e infondata: l’abuso edilizio deve essere valutato tendenzialmente in modo unitario, considerando l’impatto complessivo dell’intervento e impedendo artificiose frammentazioni finalizzate a eludere i presupposti della sanatoria. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  È richiamato nel motivo d’appello relativo alla repressione degli abusi edilizi e alla competenza dell’Ente Parco; la decisione ribadisce la legittimità dell’ingiunzione demolitoria nei confronti del proprietario dell’immobile.

• art. 29 l. 394/1991

  È richiamato in relazione ai poteri dell’Ente Parco; la questione sul potere acquisitivo è stata dichiarata inammissibile per difetto di interesse perché non era stato impugnato alcun provvedimento di acquisizione.

• art. 41 d.lgs. 380/2001

  È indicato nell’ordinanza impugnata quale disciplina per l’eventuale esecuzione in danno degli interventi di rimozione e demolizione.

• art. 7 l. 241/1990

  L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina l’illegittimità dell’ordinanza quando il provvedimento è vincolato e risulta palese che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Il vizio derivante dalla mancata comunicazione di avvio non assume rilievo nei confronti di un provvedimento vincolato quando l’amministrazione dimostri, o comunque emerga chiaramente, che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 34 c.p.a.

  È richiamato in relazione alle censure di omessa pronuncia e ai limiti della decisione giudiziale.

• art. 39 c.p.a.

  È richiamato, unitamente all’art. 34 c.p.a. e all’art. 112 c.p.c., per le doglianze concernenti l’omessa pronuncia.

• art. 64 c.p.a.

  È richiamato in relazione alla prova e alla valutazione dell’istanza istruttoria.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  È richiamato per la reiterazione in appello della prova testimoniale dedotta in primo grado.

• art. 112 c.p.c.

  È richiamato per le censure di omessa pronuncia su specifici motivi di ricorso.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  È richiamato per la trattazione della causa nell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  È richiamato quale base normativa per l’oscuramento delle generalità dell’appellante a tutela dei diritti e della dignità della parte.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Sono richiamati insieme all’art. 52 d.lgs. 196/2003 per l’oscuramento dei dati identificativi dell’appellante.

Massime di principio

• L’ordinanza di demolizione di opere abusive può essere legittimamente adottata nei confronti dell’attuale proprietario dell’immobile anche quando egli non sia l’autore materiale dell’abuso e non abbia colpa o dolo, poiché l’illecito edilizio ha natura permanente ed è sanzionato con una misura ripristinatoria; restano salvi i rapporti e le eventuali azioni civili tra proprietario e autore dell’abuso.
• Il privato che invochi la preesistenza dell’opera abusiva rispetto a una determinata data, al fine di escludere l’obbligo di titolo edilizio o l’applicabilità della disciplina repressiva, deve fornire elementi documentali o probatori idonei a raggiungere una ragionevole certezza; l’onere non è assolto dalla sola prova della consistenza dell’immobile in un momento successivo.
• Un’ordinanza di demolizione è adeguatamente motivata quando descrive le opere abusive sotto i profili morfologico, costruttivo, dimensionale e ubicativo e individua le violazioni edilizie e paesaggistiche accertate.
• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non comporta l’annullamento di un’ordinanza di demolizione quando il potere repressivo è vincolato e risulta palese che, alla luce dell’abuso accertato e dell’assenza dei titoli necessari, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.
• La contestazione del potere amministrativo di acquisire il bene è inammissibile per difetto di interesse quando il provvedimento impugnato contiene soltanto un’ingiunzione di demolizione e non dispone alcuna acquisizione.
• Ai fini della repressione edilizia, l’intervento abusivo deve essere valutato tendenzialmente nel suo complesso e non mediante una scomposizione atomistica delle singole opere, quando l’impatto sul territorio derivi dall’insieme degli interventi e la frammentazione possa eludere i presupposti o i limiti della sanatoria.

Come è indicizzato