Cassazione Civile, Ordinanza n. 31022/2023 del 07/11/2023

Esito

La controversia

La controversia origina da una richiesta del Comune di Roma, poi Roma Capitale, nei confronti della società affidataria del servizio di illuminazione pubblica di circa 9.990.000 euro, qualificati come "penali" ex art. 26 del regolamento scavi comunale, per il presunto ritardo nella restituzione delle aree occupate per lavori di scavo. La società aveva impugnato il provvedimento davanti al TAR, sostenendo da un lato che il potere sanzionatorio non sussistesse o fosse esercitato per fatti diversi da quelli contestati e, dall'altro, che la norma regolamentare fosse illegittima. In cassazione la ricorrente ha dedotto violazione dell'art. 7 c.p.a., sostenendo che la controversia non attenesse all'esecuzione di un contratto ma all'esercizio di un potere autoritativo, poiché: il contratto di servizio era stato stipulato con soggetto giuridico diverso; l'eventuale applicazione del regolamento scavi derivava comunque da un provvedimento amministrativo; la pretesa penale non sarebbe assimilabile a una clausola penale civilistica, perché volta anche alla tutela dell'interesse pubblico generale alla corretta esecuzione dei lavori.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondate le doglianze sulla giurisdizione, affermando che le somme previste dall'art. 26 del regolamento scavi hanno natura civilistica, come già chiarito da un precedente delle Sezioni Unite in fattispecie analoga. Ha inoltre osservato che, anche a voler prescindere dall'esistenza di un contratto di appalto o concessione-appalto, la sottoscrizione del documento di autorizzazione allo scavo con impegno al pagamento delle sanzioni integra di per sé un negozio di diritto privato, cioè una convenzione accessoria al provvedimento autorizzatorio. Le spese sono state integralmente compensate per i pregressi contrasti giurisprudenziali; è stato inoltre dato atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 7 c.p.a.

  È stato richiamato per escludere la fondatezza della censura sulla giurisdizione; la Corte non ha accolto la tesi secondo cui la controversia rientrasse nella giurisdizione amministrativa per esercizio di potere autoritativo.

• art. 1382 c.c.

  È evocato dalla ricorrente per sostenere che la pretesa comunale non fosse una vera clausola penale civilistica; la Corte, richiamando la natura civilistica della previsione regolamentare, non ha condiviso tale impostazione.

• art. 118, comma primo, ultimo periodo, disp. att. c.p.c.

  Consente il rinvio alla motivazione di un precedente delle Sezioni Unite su fattispecie analoga.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Viene applicato per dare atto della sussistenza dei presupposti per l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

• art. 13, comma 1-bis, d.P.R. n. 115 del 2002

  È richiamato come parametro di calcolo dell'ulteriore importo dovuto a titolo di contributo unificato.

Massime di principio

• Le somme previste da un regolamento comunale per il ritardo nella riconsegna di aree di scavo possono avere natura civilistica e non necessariamente sanzionatoria amministrativa, con conseguente rilevanza delle regole proprie del diritto privato.
• Ai fini della giurisdizione, la presenza di un provvedimento amministrativo di autorizzazione non esclude che l'obbligo assunto dall'interessato mediante sottoscrizione di un documento accessorio integri un negozio di diritto privato.
• Per qualificare la controversia non è decisiva la mera fonte regolamentare della previsione, se il rapporto sostanziale si inserisce in un assetto paritetico di debito-credito.
• In presenza di un precedente delle Sezioni Unite su fattispecie analoga, il giudice di legittimità può richiamarne la motivazione per affermare il criterio di qualificazione giuridica della pretesa.
• La compensazione integrale delle spese può essere giustificata dall'esistenza di contrasti giurisprudenziali pregressi sulla questione decisa.

Come è indicizzato