Circolare n. 24 del 15/05/2009

Prevenzione e contrasto all’evasione – Anno 2009: indirizzi operativi in materia di contenzioso tributario

La circolare definisce gli indirizzi operativi per il 2009 in materia di contenzioso tributario, in coerenza con l’atto di indirizzo ministeriale per gli anni 2009-2011 e con gli obiettivi di budget di produzione. L’obiettivo generale è rafforzare la difesa degli interessi erariali, migliorare la sostenibilità della pretesa tributaria e accrescere l’efficacia complessiva dell’azione contenziosa delle strutture territoriali.

Quadro organizzativo e riparto di competenze

La circolare si inserisce nel contesto della riorganizzazione dell’Agenzia, con l’istituzione delle Direzioni provinciali in sostituzione degli Uffici locali e con la previsione di un’Ufficio controlli dotato di specifica Area legale. Tale Area legale, e nelle more della sua attivazione il team di assistenza legale o un gruppo di funzionari dedicati, cura non solo la difesa in giudizio ma anche le attività istruttorie connesse al riesame in autotutela, alla conciliazione giudiziale, alla determinazione degli importi da riscuotere o rimborsare e, più in generale, alla sollecita esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali.

Dal 1° gennaio 2009, ai sensi dell’art. 27, commi 9-14, del decreto-legge n. 185 del 2008, convertito dalla legge n. 2 del 2009, alle Direzioni regionali è attribuita anche l’attività di controllo e il relativo contenzioso nei confronti dei soggetti con volume d’affari, ricavi o compensi non inferiori a 100 milioni di euro. All’interno della Direzione regionale tale attività è affidata all’Ufficio contenzioso. La circolare richiama inoltre la necessità di una rapida definizione delle controversie pendenti presso la Commissione tributaria centrale, anche per effetto dell’istituzione delle sezioni regionali prevista dalla legge n. 244 del 2007.

Miglioramento della sostenibilità della pretesa tributaria

Le strutture territoriali devono assicurare una difesa in giudizio corretta ed efficace, rispettando tutti gli adempimenti processual-tributari e ponendo attenzione al valore della lite e ai principi di diritto in discussione. La qualità dell’attività contenziosa è considerata obiettivo fondamentale, anche per gli effetti positivi sul gettito e sulla riscossione, che beneficia della sistematica e tempestiva iscrizione a ruolo a titolo provvisorio e definitivo.

Il giudizio instaurato dal contribuente determina una serie di adempimenti obbligatori che non possono essere omessi. Per questo il contenzioso tributario assume carattere prioritario rispetto ad altre attività non obbligatorie ai fini della tutela erariale.

Istituti deflativi e prevenzione del contenzioso

La circolare favorisce il ricorso agli strumenti deflativi del contenzioso, in particolare autotutela e conciliazione giudiziale, ogni volta che ne ricorrano i presupposti. Prima della predisposizione delle controdeduzioni deve essere valutato il grado di sostenibilità della pretesa, anche alla luce dei motivi di ricorso, per verificare se sussistano i presupposti per una definizione totale o parziale in autotutela o per la conciliazione.

Se il contraddittorio per l’accertamento con adesione si è già svolto senza esito, la valutazione sulla conciliazione giudiziale deve tener conto soprattutto di fatti nuovi o di circostanze non precedentemente rappresentate in modo adeguato. La circolare evidenzia inoltre che la consapevolezza, da parte del contribuente, dell’efficacia della difesa dell’Agenzia in giudizio costituisce un incentivo alla scelta di istituti che evitano il contenzioso, come l’adesione al processo verbale di constatazione, l’adesione agli inviti al contraddittorio, la rinuncia all’impugnazione e l’accertamento con adesione. In questa prospettiva, anche le forme di interpello e la consulenza giuridica svolgono una funzione preventiva, consentendo al contribuente di conoscere preventivamente la posizione dell’Amministrazione.

Costituzione in giudizio e gestione degli atti difensivi

La difesa erariale si concretizza soprattutto nella predisposizione di controdeduzioni tempestive, complete e specifiche, idonee a contestare tutti i motivi di ricorso e corredate dalla documentazione probatoria. Le Direzioni regionali devono monitorare le costituzioni in giudizio arretrate e intervenire con azioni correttive, come piani straordinari di smaltimento, quando emergano criticità.

La qualità della difesa non si esaurisce con la costituzione in giudizio: occorre depositare ulteriori atti e documenti qualora sopravvengano fatti nuovi. In tale ottica, il collegamento telematico con la banca dati delle Commissioni tributarie è richiamato come strumento utile per rilevare tempestivamente il deposito di atti della controparte.

Se il contribuente chiede la sospensione dell’esecuzione dell’atto ai sensi dell’art. 47 del D.Lgs. n. 546 del 1992, l’Ufficio deve prendere posizione nelle controdeduzioni o con memorie separate, valutando anche l’opportunità di subordinare la sospensione alla prestazione di idonea garanzia.

Partecipazione alle udienze e ai procedimenti cautelari

Nei giudizi di rilevante interesse economico o giuridico deve essere richiesta la discussione in pubblica udienza, salvo che l’istanza sia già stata formulata dal contribuente. La circolare insiste sulla necessità di una partecipazione sistematica e qualificata alle udienze pubbliche, così da rappresentare efficacemente al collegio giudicante le ragioni dell’Agenzia.

Al termine dell’udienza, il funzionario presente deve riferire al dirigente di riferimento, con una breve relazione sui contenuti più rilevanti della discussione e sul proprio intervento. La partecipazione va assicurata anche alle camere di consiglio relative ai procedimenti cautelari ex art. 47 del D.Lgs. n. 546 del 1992, dando priorità alle liti di maggiore valore economico, nonché alle udienze di discussione fissate dalle sezioni regionali della Commissione tributaria centrale.

Esame delle pronunce, esecuzione e impugnazione

Le pronunce giurisdizionali devono essere esaminate immediatamente dopo il deposito, per consentire l’adempimento tempestivo degli effetti conseguenti, in particolare in materia di iscrizione a ruolo e rimborsi. L’obiettivo è evitare giudizi di ottemperanza, esecuzioni forzate e ulteriori aggravi, comprese le spese di giudizio.

Per le decisioni sfavorevoli, in tutto o in parte, l’Ufficio deve procedere a una valutazione tempestiva e approfondita dei profili di impugnazione o, in alternativa, di acquiescenza. Gli atti interni di acquiescenza devono essere sinteticamente motivati, protocollati, datati e sottoscritti dal Direttore della Direzione provinciale o dell’Ufficio locale, o da un suo delegato.

Quanto ai ricorsi per cassazione, l’invio all’Avvocatura generale dello Stato deve avvenire esclusivamente tramite la Direzione regionale, secondo le istruzioni già richiamate dalla circolare.

Obiettivi di produzione per il 2009

La circolare conferma per il 2009 una serie di indicatori di budget. In particolare, restano fissati gli obiettivi di costituzione in giudizio in Commissione tributaria provinciale e regionale, distinti tra controversie di valore inferiore o superiore a 100.000 euro, con percentuali differenziate tra tempestività e livello minimo di realizzazione. Sono confermati anche gli obiettivi relativi alla partecipazione alle udienze pubbliche in rapporto al valore della lite, alle autorizzazioni alla proposizione dell’appello rilasciate almeno 10 giorni prima della scadenza e alla tempestività nell’invio all’Avvocatura generale dello Stato delle richieste di ricorso per cassazione.

Tra i nuovi indicatori figurano:

• l’invio all’Avvocatura della relazione per il controricorso in cassazione e per l’eventuale ricorso incidentale entro 20 giorni dalla prima notifica del ricorso per cassazione;
• l’esecuzione entro 120 giorni dell’iscrizione a ruolo conseguente ad avvisi di accertamento IRPEF e IVA oggetto di giudizio davanti alle commissioni tributarie.

Per quest’ultimo indicatore, il termine decorre, a titolo esemplificativo, dalla notifica del ricorso del contribuente, dal ricevimento della comunicazione del decreto di inammissibilità o di estinzione, oppure del dispositivo della sentenza; in mancanza di comunicazione, il termine decorre dalla data di deposito. La circolare precisa inoltre che gli obiettivi di base e operativi possono presentare specificità per il Lazio e che per l’Abruzzo si applicano in parte i provvedimenti straordinari connessi ai recenti eventi sismici.

Obiettivi operativi e monitoraggio informatico

La gestione del contenzioso deve basarsi su un costante aggiornamento della base informativa automatizzata, tramite l’uso sistematico, completo e tempestivo delle applicazioni informatiche. Ciò è funzionale non solo alla gestione dei singoli giudizi, ma anche alla disponibilità di una banca dati affidabile per la pianificazione, il monitoraggio e l’analisi del contenzioso.

Gli obiettivi operativi confermati riguardano, tra l’altro:

• l’acquisizione al sistema del 100% dei ricorsi in CTP e CTR entro 30 giorni dalla notifica, con termine ridotto a 15 giorni per i ricorsi per cassazione proposti dal contribuente;
• l’acquisizione del 100% delle sentenze di primo e secondo grado entro 30 giorni dalla comunicazione del dispositivo, o entro 20 giorni per i decreti ex art. 27 del D.Lgs. n. 546 del 1992;
• la registrazione al sistema della data e del numero di protocollo di tutti gli atti di acquiescenza relativi a sentenze totalmente o parzialmente sfavorevoli, entro 30 giorni dalla protocollazione;
• la tempestiva costituzione in giudizio in CTP e CTR per una quota minima dei ricorsi sotto la soglia di 100.000 euro;
• la riassegnazione al 100% dei giudizi ancora intestati ai soppressi Uffici distrettuali;
• l’incremento degli esiti favorevoli in CTP e CTR sui ricorsi avverso atti di accertamento, misurato sui valori economici in contestazione confermati o annullati, con un incremento minimo annuo del 2% o dell’1% a seconda della posizione rispetto alla media nazionale del biennio precedente.

Se gli obiettivi non sono raggiunti, la Direzione regionale deve analizzarne le cause e adottare azioni correttive.

Progetto "Qualità del contenzioso tributario"

Viene confermata la prosecuzione del progetto avviato il 1° aprile 2008, finalizzato ad aumentare gli esiti favorevoli delle controversie di maggior valore economico. La continuità del progetto è ritenuta opportuna anche per il secondo grado di giudizio, in considerazione dei risultati positivi emersi nell’anno precedente.

Le Direzioni regionali devono continuare a operare secondo le modalità già stabilite dalla circolare n. 29/E del 28 marzo 2008 e dalle successive istruzioni attuative, esercitando un monitoraggio costante e un’attività di assistenza che consentano interventi tempestivi per migliorare efficacia della difesa e uniformità dei comportamenti. Il controllo deve riguardare la correttezza e la tempestività degli adempimenti processuali e la qualità degli atti difensivi su un campione significativo di controversie.

Per il monitoraggio del progetto sono previsti due adempimenti di rendicontazione: una relazione entro il 30 ottobre 2009, con le schede relative al monitoraggio formale e all’assistenza sostanziale fino al 30 settembre 2009, e una relazione finale con relative schede entro il 15 marzo 2010.

Controlli delle Direzioni regionali e comunicazioni

Le Direzioni regionali devono svolgere un’attività di controllo mirata sullo stato di avanzamento degli obiettivi e sulla correttezza ed efficacia degli adempimenti delle strutture territoriali. Il controllo deve soffermarsi in particolare sul rispetto del termine di 120 giorni per l’iscrizione a ruolo, sulla tempestiva costituzione in giudizio, sulla partecipazione alle udienze pubbliche, sulla sistematicità dell’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali, sulle acquiescenze, sui giudizi di ottemperanza e sulla completezza e corrispondenza dei dati inseriti nel sistema informativo rispetto allo stato effettivo del processo.

Infine, tutte le comunicazioni delle Direzioni regionali relative alla circolare devono essere trasmesse esclusivamente via posta elettronica all’indirizzo indicato dall’Agenzia.