Corte di giustizia, Sentenza C-146/23

Indipendenza dei giudici e retribuzione nel pubblico impiego nazionale

La sentenza, resa in Grande Sezione, riunisce due rinvii pregiudiziali provenienti da Polonia e Lituania e concerne la compatibilità con il diritto dell’Unione di meccanismi nazionali di determinazione, congelamento o riduzione delle retribuzioni dei giudici. Il tema è quello, centrale per lo Stato di diritto, del rapporto tra autonomia finanziaria dello Stato e garanzie dell’indipendenza della magistratura.

Fatti e procedimento principale

Causa C-146/23 (Polonia)

XL, giudice in servizio presso il Sąd Rejonowy w Białymstoku, ha agito per ottenere il pagamento di somme che riteneva dovute in base al meccanismo ordinario di calcolo previsto dall’articolo 91, paragrafo 1c, della legge sull’ordinamento giudiziario. Il legislatore polacco aveva però adottato, per il 2022 e il 2023, leggi di accompagnamento al bilancio che avevano modificato il parametro di riferimento o fissato un importo di base diverso, con effetti di congelamento o riduzione della dinamica retributiva.

Causa C-374/23 (Lituania)

SR e RB, giudici del Vilniaus apygardos teismas, hanno chiesto il risarcimento del danno sostenendo che il regime nazionale di determinazione delle retribuzioni dipendesse in modo eccessivo dalla volontà politica del governo e del Parlamento. La normativa lituana prevedeva un importo di base fissato annualmente dalle istituzioni politiche, entro vincoli legali e sulla base di indicatori economici.

Questioni sottoposte alla Corte

Il giudice polacco chiedeva se il principio di indipendenza dei giudici ostasse a una normativa che, per contenere la spesa pubblica, derogava al meccanismo oggettivo di adeguamento retributivo e produceva una riduzione duratura del livello degli stipendi. Il giudice lituano domandava, in sostanza, se gli artt. 2 e 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE consentissero un potere discrezionale illimitato degli organi politici nella fissazione della retribuzione dei giudici e se fosse compatibile con il diritto dell’Unione fissare stipendi dei giudici a livelli inferiori rispetto a quelli di altre professioni legali.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 2 TUE, sullo Stato di diritto;
• l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, sulla tutela giurisdizionale effettiva;
• l’articolo 47 della Carta, rilevante solo in via indiretta nella causa lituana per il tramite dell’articolo 19 TUE;
• l’articolo 267 TFUE, base dei rinvii;
• l’articolo 126, paragrafo 1, TFUE, evocato in relazione all’esigenza di eliminare un disavanzo eccessivo;
• l’articolo 4, paragrafo 2, TUE, sull’identità costituzionale degli Stati membri.

Ammissibilità e competenza

Nella causa C-374/23 la Corte respinge l’eccezione di incompetenza e di irricevibilità sollevata dal governo lituano. L’organizzazione della giustizia resta competenza nazionale, ma gli Stati membri devono comunque rispettare il diritto dell’Unione quando fissano le modalità di retribuzione dei giudici. Quanto all’articolo 47 della Carta, la Corte precisa che esso non è direttamente applicabile se non ricorrono i presupposti dell’articolo 51, paragrafo 1, ma deve essere considerato nell’interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.

Ragionamento della Corte

1. Nessun modello costituzionale unico imposto dall’Unione

La Corte ribadisce che il diritto dell’Unione non impone agli Stati membri un assetto costituzionale specifico per distribuire le competenze tra poteri legislativo, esecutivo e giudiziario. Tuttavia, nella scelta del proprio modello, gli Stati devono rispettare gli obblighi derivanti dagli artt. 2 e 19 TUE.

2. La retribuzione adeguata come garanzia di indipendenza

La Corte ricorda la propria giurisprudenza, secondo cui una retribuzione adeguata all’importanza delle funzioni giudiziarie è una garanzia inerente all’indipendenza. Il livello retributivo deve essere tale da assicurare autonomia economica e protezione dal rischio di pressioni o corruzione. Nella valutazione occorre considerare non solo lo stipendio base, ma anche indennità, premi e il contesto economico, sociale e finanziario dello Stato membro, con un confronto tra la retribuzione dei giudici e la retribuzione media nazionale.

3. Determinazione legislativa della retribuzione

La Corte ammette che legislativo ed esecutivo intervengano nella determinazione delle retribuzioni, perché dispongono di un margine ampio nella redazione del bilancio pubblico. Tuttavia, tale intervento non deve suscitare dubbi legittimi circa l’impermeabilità dei giudici rispetto a influenze esterne. Le modalità di determinazione devono quindi:

• essere previste dalla legge;
• essere oggettive, prevedibili, stabili e trasparenti;
• garantire una retribuzione adeguata;
• poter essere sottoposte a controllo giurisdizionale effettivo.

4. Deroghe, congelamenti e riduzioni

Le deroghe al meccanismo ordinario sono ammissibili solo a condizioni rigorose. Devono essere previste dalla legge, fondate su criteri oggettivi, giustificate da un obiettivo di interesse generale, come l’eliminazione di un disavanzo eccessivo, e adottate in modo proporzionato. In linea di principio, non devono colpire specificamente i giudici, ma inserirsi in un quadro più generale di contenimento della spesa che riguardi anche altri dipendenti pubblici. Inoltre, la misura deve essere eccezionale e temporanea e non compromettere l’adeguatezza della retribuzione.

Applicazione ai casi di specie

Causa polacca

La Corte osserva che le misure del 2022 e del 2023, pur incidendo specificamente sui giudici e sui procuratori, potrebbero rientrare in un più ampio contesto di misure di bilancio legate alla pandemia di COVID-19, all’aggressione russa dell’Ucraina e all’aumento dei prezzi dell’energia. Inoltre, tali misure risultano applicate solo per un anno ciascuna e non sembrano aver privato il ricorrente di una retribuzione complessivamente adeguata rispetto al contesto economico polacco. Spetta comunque al giudice del rinvio verificare concretamente tali circostanze.

Causa lituana

Quanto al regime lituano, la Corte ritiene che il sistema di calcolo fondato sull’articolo 3 della legge nazionale appaia, in linea di principio, basato su criteri legali, oggettivi e prevedibili. Anche assumendo che si metta in discussione l’adeguatezza della retribuzione, dagli elementi disponibili emerge che i livelli retributivi dei giudici lituani restano superiori alla media nazionale in misura significativa. Non risulta quindi, salvo verifica del giudice del rinvio, una violazione del principio di indipendenza.

Decisione e dispositivo

La Corte risponde che l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 2 TUE, non osta a che gli Stati membri fissino la retribuzione dei giudici o vi deroghino, anche mediante congelamenti o riduzioni, purché rispettino le condizioni indicate: legalità, obiettività, prevedibilità, stabilità, trasparenza, adeguatezza, proporzionalità, temporaneità e possibilità di controllo giurisdizionale effettivo.

Principio affermato

La pronuncia consolida un equilibrio: l’Unione non sostituisce gli Stati nella politica retributiva dei giudici, ma vieta che tale politica diventi uno strumento arbitrario di pressione sulla magistratura. Le misure di bilancio che incidono sugli stipendi dei giudici sono compatibili con il diritto dell’Unione solo se rispettano rigorose garanzie sostanziali e procedurali, e non compromettono l’indipendenza del potere giudiziario.